Za trafny należy uznać podnoszony w kasacji zarzut
naruszenia art. 4201 k.c. przez jego błędną wykładnię, jakkolwiek
nie można podzielić przedstawionej dla jego uzasadnienia argumentacji. Autor
kasacji, kwestionując pogląd Sądów obu instancji dotyczący konieczności
wykazania winy konkretnego funkcjonariusza pozwanej Gminy, negował w istocie
również prawidłowość zastosowania w sprawie art. 418 k.c. W ocenie skarżącego
zastosowanie tego przepisu było niewłaściwe, bowiem nie można przypisać
zawinionego działania lub zaniechania konkretnemu funkcjonariuszowi pozwanej.
Winę można natomiast przypisać organowi Gminy, zatem podstawę prawną jej
odpowiedzialności stanowić powinien art. 416 kc, przy przyjęciu koncepcji tzw.
"winy anonimowej". Zarówno zatem orzekające w sprawie Sądy, jak i
skarżący opierają odpowiedzialność pozwanej na zasadzie winy, przy czym Sądy
uznają odpowiedzialność Gminy za szkodę wyrządzoną wskutek zawinionego
działania lub zaniechania funkcjonariusza (art. 4211 § 1 k.c. w
związku z art. 418 k.c.), a skarżący - za szkodę wyrządzoną z winy organu (art.
416 k.c.).
Odnosząc się do tych koncepcji należy przede wszystkim
stwierdzić, że zarówno ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku, jak i w kasacji nie mogą być uznane za prawidłowe w stanie prawnym
ukształtowanym po wejściu w życie Konstytucji RP, a więc po dniu 17
października 1997 r. Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzone szkody
powiązana została - zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji - nie z winą
funkcjonariusza czy też organu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 38
k.c.), lecz z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy, a więc tej
instytucji czy jednostki, z działalnością której wiąże się wyrządzenie szkody.
Pojęcie "władzy publicznej" obejmuje władzę ustawodawczą, sądowniczą
i wykonawczą, w tym wszelkie instytucje państwowe czy samorządowe, a także inne
- o ile wykonują funkcje władzy publicznej. W pojęciu tym niewątpliwie mieści
się jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina.
Podstawę prawną odpowiedzialności deliktowej za
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej stanowi art. 417 k.c.
(gdy chodzi o odpowiedzialność Skarbu Państwa) oraz art. 4201 k.c.
(gdy chodzi o odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego). Kwestia
zgodności z Konstytucją art. 417 k.c. była przedmiotem rozważań Trybunału
Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00, OTK z 2001
r., nr 8, poz. 256) orzekł, że przepis ten, rozumiany w ten sposób, że Skarb
Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną za niezgodne z prawem
działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu
czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku tym natomiast
za niezgodny z powołanym przepisem Konstytucji uznano art. 418 k.c., z tym że
utrata mocy tego przepisu nastąpiła z dniem 18 grudnia 2001 r.
Jak widać zatem, dla odpowiedzialności Skarbu Państwa,
opartej na przepisie art. 417 k.c., nie jest potrzebne wykazywanie winy
konkretnego funkcjonariusza, wystarczy uznanie, że jego działanie przy
wykonywaniu powierzonej czynności było niezgodne z prawem. Wyjaśniano przy tym
w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że bezprawność jako cecha zachowania się
funkcjonariusza nie jest przedmiotem dowodzenia, lecz jest wyłącznie elementem
przedmiotu oceny sądu (por. wyrok z dnia 27 stycznia 2000 r., II CKN 714/99,
nie publ.). Tę samą uwagę należy odnieść do niezgodności z prawem, a więc
pojęcia treściowo węższego (tylko naruszenie norm prawa) niż bezprawność (także
naruszenie zasad współżycia społecznego).
Przepis art. 4201 § 1 k.c. ma w
istocie treść identyczną jak art. 417 k.c., z tym, że dotyczy odpowiedzialności
jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza
samorządu przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Przepis ten należy więc
rozumieć tak samo jak art. 417 k.c. Art. 4201 § 1 k.c. określa
zatem odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego nie za zawinione, ale
za niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza samorządu. Nie ma więc potrzeby
dowodzenia subiektywnie zawinionego działania konkretnego funkcjonariusza. Nie
może być zaś wątpliwości co do tego, że niezapewnienie przez gminę - wbrew
treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach
mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787) -lokalu
socjalnego osobie, której w wyroku orzekającym eksmisję przyznano prawo do
takiego lokalu, jest niezgodne z prawem, tym bardziej że ust. 2 tego przepisu
przyznawał takiej osobie pierwszeństwo w uzyskaniu lokalu socjalnego. Trzeba
jednak zwrócić uwagę, że orzekające w sprawie Sądy nie przywiązały żadnego
znaczenia twierdzeniu pozwanej odnośnie do przyznania skarżącej budynku z
lokalami socjalnymi z przeznaczeniem dla osób eksmitowanych z lokali
stanowiących jej własność. Nie wyjaśniono zatem, czy rzeczywiście działanie
pozwanej było niezgodne z prawem. Gmina mogła się bowiem zwolnić z obowiązku,
jeżeli w budynku tym były odpowiednie lokale, a skarżąca zadysponowała nimi w
inny sposób.
Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych,
wyrok orzekający eksmisję Marii R. z lokalu stanowiącego własność powódki
zapadł w październiku 1996 r. i od tego czasu zajmuje ona lokal bez tytułu
prawnego, nie płacąc żadnego odszkodowania. Gmina nie zapewniła jej lokalu
socjalnego zarówno w okresie przed 17 października 1997 r., jak i po tej dacie.
Przez cały ten czas trwa zatem działanie niezgodne z prawem (o ile w przyznanym
Spółdzielni budynku nie było odpowiedniego lokalu socjalnego).
Powstaje w tej sytuacji pytanie, czy art. 77 ust. 1
Konstytucji może mieć zastosowanie do stanów faktycznych istniejących przed jej
wejściem w życie. Możliwość taka dopuszczana była w orzecznictwie Sądu
Najwyższego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002 r.,
nr 10, poz. 128, z dnia 27 kwietnia 2001 r., V CKN 832/00, nie publ., z dnia 26
września 2000 r., III CKN 1089/00, OSNC 2001 r., nr 3, poz. 37). W zasadzie
wykluczył ją Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00 (OSNC
2000 r. nr 11, poz. 209). W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zasada
nieretroakcji nie ma jednak charakteru absolutnego i może dojść do kolizji tej
zasady z innymi wartościami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą
sprawiedliwości wymienioną w art. 1 Konstytucji czy zasadą równości wobec
prawa.
Niewątpliwe jest, że zasada nieretroakcji należy do
podstawowych kanonów prawa, a wyjątki od niej muszą być poddane ścisłej
interpretacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnieją jednak podstawy
do przyjęcia wstecznego działania Konstytucji. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę
fakt, że skarżąca wywodzi swe roszczenie z faktu niezapewnienia, wbrew ustawowemu
obowiązkowi, lokalu socjalnego osobie eksmitowanej. Podstawą roszczenia jest
stan trwający przez okres dwóch lat (powódka dochodzi odszkodowania za okres od
dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 1998 r.). Nie ma uzasadnienia, by
narzucać w takiej sytuacji stronie obowiązek wykazywania, że przez część tego
okresu bezprawne działanie pozwanej (jej funkcjonariusza) było zawinione,
podczas gdy w pozostałym okresie już tylko niezgodne z prawem. Takie
różnicowanie sytuacji prawnej strony trzeba uznać za naruszające zasadę
sprawiedliwości i równości wobec prawa.
W konsekwencji powyższych rozważań należy odrzucić
winę jako przesłankę odpowiedzialności pozwanej Gminy za wyrządzoną niezgodnym
z prawem działaniem lub zaniechaniem szkodę.
Trafnie skarżąca zarzuca w kasacji naruszenie art. 418
k.c. Zastosowanie tego przepisu, obecnie już nie obowiązującego wobec
stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, było wadliwe. Wprawdzie znajdował
on zastosowanie do odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego przez
odesłanie zawarte w zdaniu drugim § 1 art. 4201 k.c., ale
dotyczył tylko sytuacji, w których szkoda została wyrządzona wskutek wydania
decyzji lub zarządzenia. Taka sytuacja nie miała miejsca, zatem w ogóle nie
było podstaw do konstruowania odpowiedzialności na tej podstawie. W sprawie nie
ma jednak także zastosowania powoływany w kasacji art. 416 k.c. Nie chodzi tu o
działanie organu Gminy. Podstawą jej odpowiedzialności jest fakt niezapewnienia
w zasobie mieszkaniowym takiego lokalu, który nadawałby się do przeznaczenia
dla osoby eksmitowanej i naruszenia pierwszeństwa wynikającego z art. 36 ust. 2
ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w
dacie uprawomocnienia się wyroku orzekającego eksmisję Marii R. Takie wypadki
podpadają pod hipotezę art. 4201 § 1 k.c.
Odrzucenie winy jako przesłanki odpowiedzialności
pozwanej Gminy nie oznacza jednak jeszcze, że roszczenie jest zasadne. Skarżącą
obciąża dowód powstania i wysokości szkody. Nie można wiązać odpowiedzialności
gminy za szkodę z samym faktem niepłacenia czynszu przez osobę eksmitowaną.
Przyznanie w wyroku orzekającym eksmisję prawa do lokalu socjalnego nie oznacza
zwolnienia osoby eksmitowanej z obowiązku uiszczania odszkodowania za
zajmowanie lokalu do czasu uzyskania lokalu socjalnego. Nie może ulegać
wątpliwości, że w pierwszej kolejności zobowiązana do zapłaty odszkodowania za
zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego jest ta osoba, która pomimo wyroku
eksmisyjnego nadal lokal zajmuje. Zasada ta została potwierdzona w art. 18 ust.
1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), a
ustawa ta zgodnie z art. 27 ust. 1 znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych
powstałych przed dniem jej wejścia w życie. Z ustalonych w sprawie okoliczności
faktycznych nie wynika, czy skarżąca podejmowała próby dochodzenia i
wyegzekwowania odszkodowania od zobowiązanej w pierwszej kolejności Marii R., a
także czy mogła zapewnić eksmitowanej lokal socjalny w budynku przyznanym przez
Gminę na ten cel. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, czy szkoda istotnie
została wykazana.
Zasadnie skarżąca zarzuca naruszenie art. 381 k.p.c.
Wprawdzie skarżąca powołała nowy dowód dopiero w postępowaniu apelacyjnym,
jednak wniosek o dopuszczenie dowodu z list osób, którym przyznano lokal
socjalny, uzasadniała tym, że wiedzę o ich istnieniu uzyskała dopiero po
wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Pominięcie tego dowodu nastąpiło
wobec uznania, że zgłoszenie go było możliwe już przed Sądem pierwszej
instancji, a dopuszczenie dowodu nie miałoby i tak znaczenia wobec braku
stwierdzenia winy funkcjonariusza pozwanej. Trzeba jednak wskazać, że skarżąca
wykazywała fakt powzięcia wiadomości o tych listach dopiero w toku postępowania
sądowego w innej sprawie toczącej się między stronami, do której zostały
złożone. W tych okolicznościach, kiedy uniemożliwiono skarżącej wykazanie,
kiedy faktycznie powzięła wiadomość o istnieniu nowego dowodu, za dowolną
należy uznać ocenę, że dowody te są spóźnione. Prowadzi do wniosku, iż sąd
drugiej instancji faktycznie nie dokonał wymaganej prawem oceny przesłanek art.
381 k.p.c. W wyniku bowiem pozbawienia skarżącej możliwości wykazania
okoliczności, które jej zdaniem usprawiedliwiały zgłoszenie nowych faktów i
dowodów dopiero w postępowaniu apelacyjnym, sąd odwoławczy nie zgromadził
żadnego materiału, który mógłby stanowić podstawę rozważań, czy zachodzą
podstawy do zastosowania ograniczeń dowodowych przewidzianych w art. 381 k.p.c.
