Uchwała Sądu
Najwyższego 7 sędziów z dnia 13 grudnia 2011 r. III CZP 48/11
Gmina ponosi wobec właściciela lokalu mieszkalnego
odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę powstałą w okresie
obowiązywania art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) na skutek zaniechania wskazania, na wezwanie
komornika, tymczasowego pomieszczenia dla dłużnika mającego obowiązek
opuszczenia, opróżnienia i wydania tego lokalu.
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminnej
Spółdzielni "S.C." w N. przeciwko Gminie N. o zapłatę, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 grudnia 2011
r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Henryki Gajdy-Kwapień,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Olsztynie
postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r., przekazanego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., III CZP 141/10, do rozstrzygnięcia
składowi powiększonemu Sądu Najwyższego:
"Czy przewidziany w art. 1046 §
4 k.p.c. obowiązek gminy do wskazania tymczasowego pomieszczenia, w
przypadku wykonywania obowiązku opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie
wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, powoduje
odpowiedzialność gminy na podstawie art. 417 § 1 k.c. wobec
właściciela lokalu podlegającego opróżnieniu w sytuacji, gdy gmina nie wskaże
takiego pomieszczenia tymczasowego?"
podjął uchwałę:
Gmina ponosi wobec właściciela lokalu mieszkalnego
odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę powstałą w
okresie obowiązywania art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu
nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804)
na skutek zaniechania wskazania, na wezwanie komornika, tymczasowego
pomieszczenia dla dłużnika mającego obowiązek opuszczenia, opróżnienia i
wydania tego lokalu.
Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy w
Nidzicy oddalił powództwo Gminnej Spółdzielni "S.C." w N. przeciwko
Gminie N. o zapłatę odszkodowania za szkodę wynikłą z niewykonania wyroku
nakazującego dłużnikom opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego powódki.
Sąd Rejonowy ustalił, że powódka dysponuje tytułem wykonawczym - wyrokiem
zaocznym z dnia 29 sierpnia 2006 r., nakazującym dłużnikom opuszczenie,
opróżnienie i wydanie jej lokalu mieszkalnego, bez uprawnienia do uzyskania
lokalu socjalnego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tego obowiązku
komornik zwrócił się do pozwanej, by wskazała pomieszczenie tymczasowe dla
dłużników. Pozwana oświadczyła, że nie dysponuje takimi pomieszczeniami, w
związku z czym komornik umorzył postępowanie egzekucyjne. Sąd Rejonowy uznał,
że roszczenie powódki jest bezpodstawne.
Przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, powstałe przy rozpoznawaniu
apelacji powódki, Sąd Okręgowy wskazał, że obowiązek gminy zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych pewnych osób istnieje w sytuacji uregulowanej w art. 1046 §
4 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 2ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o
ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. - dalej:
"u.o.p.l."). Polega on na dostarczeniu pomieszczenia tymczasowego
osobie, w stosunku do której wykonywane jest orzeczenie o eksmisji. Ustawa o
ochronie praw lokatorów przewiduje szczególną podstawę roszczenia właściciela
lokalu w stosunku do gminy o odszkodowanie za szkodę wynikłą z niedostarczenia
lokalu socjalnego dłużnikowi zobowiązanemu do opróżnienia i opuszczenia lokalu
mieszkalnego, gdy uprawnienie do uzyskania takiego lokalu zostało dla niego
zastrzeżone w tytule wykonawczym, brak natomiast podstaw takiego roszczenia,
gdy gmina nie wskaże pomieszczenia tymczasowego na wezwanie komornika w
toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do art. 1046 §
4 k.p.c. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010
r., K 19/06 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 9, poz. 96) przepis ten został
uznany za niezgodny z Konstytucją, Trybunał orzekł jednak, że traci on moc
obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. W tej sytuacji
Sąd Okręgowy powziął wątpliwość, czy art. 417 k.c. może być uznany za
podstawę roszczeń odszkodowawczych wierzyciela w stosunku do gminy,
zmierzających do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania wyroku
eksmisyjnego, w związku z tym, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym
gmina nie wskazała na wezwanie komornika pomieszczenia tymczasowego.
Przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia
składowi powiększonemu, zwykły skład Sądu Najwyższego stwierdził, że w świetle
wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., K
26/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 11, poz. 153), i z dnia 4 listopada 2010 r.,
K 19/06, nie jest jasne, czy art. 1046 § 4 k.p.c., wykładany
oddzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, stanowi dostateczną podstawę
obowiązku gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika podlegającego
eksmisji oraz czy jest to obowiązek sprecyzowany w stopniu umożliwiającym
gminie jego wykonanie. W uchwałach z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP
116/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 54) i z dnia 21 stycznia 2011
r., III CZP 120/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 55), Sąd Najwyższy
przyjął, że gmina może ponosić wobec właściciela lokalu odpowiedzialność na
podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną niewskazaniem dla
dłużnika pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w art. 1046 §
4 k.p.c., natomiast odmienny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w
uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. (...) Podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie za
szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy
wykonywaniu władzy publicznej tworzy art. 417 § 1 i 2 k.c.
Ze względu na czas zdarzeń, w związku z którymi rozważana jest odpowiedzialność
pozwanej, zastosowanie w sprawie może mieć ten przepis w brzmieniu ustalonym
przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692);
działanie lub zaniechanie uzasadniające odpowiedzialność ma być niezgodne z
prawem oraz podjęte przy wykonywaniu władzy publicznej. Za działania lub
zaniechania wprawdzie niezgodne z prawem, lecz niemające cechy działania lub
zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej osoba, która je podjęła lub ich
zaniechała wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, odpowiada na zasadach ogólnych,
przewidzianych dla wszystkich uczestników obrotu prawnego.
2. Przepisy prawa materialnego i procesowego
określające zasady wykonywania tytułów wykonawczych stwierdzających obowiązek
dłużnika opuszczenia, opróżnienia oraz wydania wierzycielowi lokalu
mieszkalnego w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat podlegały istotnym zmianom.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo
lokalowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, ze zm. - dalej:
"Pr.lok."), tak samo jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 30
stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 10, poz. 59, ze zm.), zawierała
fragmentaryczną regulację zasad wykonywania orzeczeń stwierdzających obowiązek
opuszczenia i opróżnienia lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 64 ust.
1 Pr.lok. i art. 1064 § 4 k.p.c., egzekucję w sprawach o
eksmisję z lokali podlegających przepisom tej ustawy prowadziły organy
administracji państwowej na podstawieustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36,
poz. 161 ze zm.). Dla zastosowania administracyjnego trybu wykonania orzeczeń o
eksmisji z lokali mieszkalnych nie miała znaczenia przyczyna utraty tytułu
prawnego do korzystania z lokalu przez zobowiązanego, a do wykonania tytułu
wykonawczego dochodziło po dostarczeniu mu lokalu zastępczego lub pomieszczenia
zastępczego (art. 38 ust. 1Pr.lok.). przez organ administracji państwowej.
Do dnia 12 listopada 1994 r. komornicy sądowi
wykonywali orzeczenia o eksmisji tylko z tych lokali, które nie podlegały
przepisom prawa lokalowego, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. W
postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika miał
zastosowanie art. 1046 § 1-3 k.p.c. oraz § 151 ust.
1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie
czynności komorników (Dz.U. Nr 10, poz. 52 ze zm. - dalej: "rozporządzenie
z 1968 r."). Zgodnie z § 151 rozporządzenia z 1968 r., komornik
mógł przystąpić do przymusowego wykonania orzeczenia o eksmisji dopiero po
upewnieniu się, że dłużnik ma zapewnione pomieszczenie zastępcze albo że może
powrócić do pomieszczenia, w którym dotychczas zamieszkiwał.
Prawo lokalowe z 1974 r. oraz art. 1046 §
4 k.p.c. uchylono ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509, ze zm. -
dalej: "u.n.l."), obowiązującą od dnia 12 listopada 1994 r., co było
równoznaczne ze zniesieniem administracyjnego trybu wykonywania orzeczeń w
sprawach o eksmisję. Ustawa ta dopuszczała eksmisję najemców bez wskazania
pomieszczenia, do którego miało nastąpić przekwaterowanie (por. uchwała składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 120/96,
OSNC 1997, nr 6-7, poz. 69). Lokal socjalny odpowiadający standardom oznaczonym
w art. 27 u.n.l. otrzymywali tylko ci najemcy, którym sąd przyznał
takie uprawnienie w wyroku eksmisyjnym, na podstawie art. 36 u.n.l.
Środkiem ochronnym dla pozostałych osób podlegających eksmisji było tzw.
moratorium zimowe, polegające na tym, że wyroków eksmisyjnych nie wykonywano w
okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca roku następnego włącznie (art.
37u.n.l.).
Paragraf 151 rozporządzenia z 1968 r. nie został
wprawdzie formalnie uchylony wraz z wejściem w życie ustawy o najmie
lokali mieszkalnych, ale w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 lutego 1997
r., III CZP 120/96, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że stracił on moc obowiązującą
z dniem 12 listopada 1994 r. i nie ma zastosowania w postępowaniu zmierzającym
do wykonania orzeczeń nakazujących opróżnienie lokali mieszkalnych
podlegających przepisom tej ustawy, gdyż art. 27, 36 i 37 stanowią
regulację szczegółową, modyfikującą określone w kodeksiepostępowania
cywilnego zasady wykonywania orzeczeń o eksmisji. Uchwała nie rozstrzygała
wątpliwości, czy § 151może być stosowany w sprawach o wykonanie obowiązków
opuszczenia i opróżnienia oraz wydania lokali mieszkalnych orzeczonych na innej
podstawie niż ustawa o najmie lokali.
Szczególne rozwiązania mające na celu ochronę
dłużników przed eksmisjami na bruk wprowadzone zostały ustawąz dnia 15
grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1317, ze zm.). Zgodnie ze
znowelizowanym art. 36 ust. 1 u.n.l., w wyroku nakazującym
opróżnienie lokalu sąd miał obowiązek orzec o uprawnieniu dłużnika do lokalu
socjalnego lub braku takiego uprawnienia. Niektórym kategoriom osób
zasługujących na szczególną ochronę prawo do lokalu socjalnego przysługiwało na
mocy ustawy, a o uprawnieniu innych osób orzekał sąd, przy uwzględnieniu
dotychczasowego sposobu korzystania z lokalu oraz szczególnej sytuacji materialnej
i rodzinnej.
Przedstawione zasady orzekania o eksmisji i wykonania
orzeczeń nakazujących eksmisję z lokali mieszkalnych zostały przejęte
przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.-dalej: "u.o.p.l."). Zgodnie
z art. 14 ust. 1 u.o.p.l., sąd w wyroku nakazującym opróżnienie
lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego lub o braku takiego
uprawnienia wobec osób, których dotyczy nakaz. W art. 14 ust.
4 u.o.p.l. ustawodawca wskazał kategorie osób, w stosunku do których
obligatoryjnie należy orzec o uprawnieniu do lokalu socjalnego. Funkcję
ochronną w stosunku do osób, którym nie wskazano lokalu, pełni art.
16 u.o.p.l., zawierający zakaz wykonywania wyroków eksmisyjnych w okresie
od dnia 1 listopada do dnia 31 marca roku następnego. Odstępstwo od tych
regulacji ochronnych ustanawia art. 17 u.o.p.l., przewidujący,
że art. 14 i 16 u.o.p.l. nie mają zastosowania do osób,
przeciwko którym zapadł wyrok eksmisyjny z powodu znęcania się nad rodziną.
3. Możliwość wykonania eksmisji z lokalu mieszkalnego
bez wskazania pomieszczenia, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, została
zniesiona wraz ze zmianą art. 1046 k.p.c. dokonaną ustawą z
dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804). Zgodnie zart. 1046 §
4 k.p.c. w brzmieniu ustalonym tą ustawą, wykonując obowiązek opróżnienia
lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie
tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego
lub zamiennego, komornik wstrzyma się z dokonaniem czynności do czasu, gdy
gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie lub gdy dłużnik znajdzie takie
pomieszczenie. Komornik nie może wstrzymać się z dokonaniem czynności, jeżeli
wierzyciel wskaże tymczasowe pomieszczenie (art. 1046 § 5 k.p.c.).
Ustawodawca określił też wymagania, jakim powinno odpowiadać tymczasowe
pomieszczenie (art. 1046 § 6 k.p.c.), z zastrzeżeniem, że można od nich
odstąpić za zgodą osoby przekwaterowywanej (art. 1046 § 7 k.p.c.).
Przepisy te miały zastosowanie do postępowań egzekucyjnych wszczętych po dniu 5
lutego 2005 r. (art. 7). Ustawodawca uzasadniał nowelizację koniecznością
zapobieżenia eksmisjom "na bruk" jako niehumanitarnym (Sejm IV
kadencji, druk nr 965).
Na podstawie delegacji zawartej w art. 1046 §
11 k.p.c. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia
26 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o
opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz
szczegółowych warunków, jakim powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie
(Dz.U. Nr 17, poz. 155 - dalej: "rozporządzenie z 2005 r."). Zgodnie
z § 2 ust. 2-4 tego rozporządzenia, jeżeli dłużnikowi nie przysługuje
prawo do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym może on zamieszkać, ani nie
znalazł on tymczasowego pomieszczenia, komornik niezwłocznie występuje do
gminy, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego
opróżnieniu, o wskazanie tymczasowego pomieszczenia, chyba że wierzyciel
wskazał tymczasowe pomieszczenie dla dłużnika. W takim przypadku w kierowanym
do dłużnika wezwaniu do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu
wykonawczego komornik powinien oznaczyć tymczasowe pomieszczenie, wskazane
przez gminę lub wierzyciela, do którego może nastąpić przekwaterowanie.
Ustawą z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 3, poz.
13), obowiązującą od dnia 28 stycznia 2010 r., do art. 1046 k.p.c.
dodany został § 41, stosownie do którego obowiązek zapewnienia
pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika nie dotyczył egzekucji obowiązku
opróżnienia lokalu wynajmowanego na podstawie umowy o najem okazjonalny.
4. W wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05,
Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 1046 § 4 k.p.c. nie jest
sprzeczny z art. 2 Konstytucji. Trybunał doszedł do wniosku, że
zgodnie z tym przepisem gmina ma obowiązek zapewnienia pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika, ale wymaga on jasnego ukształtowania i dookreślenia
w przepisach prawa materialnego, regulującego obowiązki gmin w zakresie
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ze względu
na dostrzeżone uchybienia legislacyjne Trybunał Konstytucyjny skierował do
Sejmu postanowienie sygnalizacyjne z dnia 4 marca 2008 r., S
2/08 (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 2, poz. 33), w którym wskazał na brak
odpowiednich uregulowań w ustawie o ochronie praw lokatorów w
odniesieniu do obowiązku "wskazania" przez gminy pomieszczeń
tymczasowych, brak stosownych regulacji dotyczących zabezpieczenia praw
wierzyciela, który zapewnił dłużnikowi pomieszczenie tymczasowe, konieczność
zakreślenia terminów udostępnienia pomieszczenia tymczasowego, odpłatności za
korzystanie z niego oraz konieczność uregulowania zasad dochodzenia roszczeń
odszkodowawczych przez właścicieli w związku z dostarczeniem takiego
pomieszczenia. Trybunał zasygnalizował także potrzebę zagwarantowania ochrony
członkom rodziny osoby, w stosunku do której orzeczono nakaz opróżnienia lokalu
ze względu na znęcanie się nad rodziną.
Z kolei wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., K
19/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł, "że art. 1046 § 4 k.p.c.
jest sprzeczny z art .2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą
prawidłowej legislacji, z art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1w
związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto - w zakresie, w jakim
dotyczy wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego orzeczonego
wyrokiem sądowym z powodu znęcania się nad rodziną - jest niezgodny z art.
71 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał jednak, że natychmiastowe
wyeliminowanie zaskarżonej regulacji z porządku prawnego spowodowałaby
dopuszczalność wykonania eksmisji z lokalu mieszkalnego bez zapewnienia
dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego, czego nie można pogodzić ze standardami
konstytucyjnymi oraz prawnomiędzynarodowymi, w związku z czym odroczył termin
utraty mocy obowiązującej przez art. 1046 § 4 k.p.c. o 12 miesięcy od
dnia ogłoszenia wyroku w celu dokonania zmian ustawowych przywracających stan
zgodności z Konstytucją.
5. Ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o
zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr
224, poz. 1342), która weszła w życie z dniem 16 listopada 2011 r., ustawodawca
znowelizował ustawę o ochronie praw lokatorów w ten sposób, że
określił wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia
tymczasowe, zasady tworzenia ich zasobu przez gminy oraz zasady ich
udostępniania na podstawie umów najmu oraz postanowił, że w przypadku
wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu, o którym mowa
w art. 1046 § 4 k.p.c., gmina wskazuje dłużnikowi tymczasowe
pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę zapewniającą
miejsca noclegowe. Obowiązek wskazania dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia
nie istnieje, gdy powodem opróżnienia lokalu jest stosowanie przemocy w
rodzinie lub wykraczanie w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi
domowemu, albo niewłaściwe zachowanie czyniące uciążliwym korzystanie z innych
lokali w budynku albo gdy zajęcie lokalu nastąpiło bez tytułu prawnego, na
które to przyczyny sąd ma obowiązek wskazać w wyroku orzekającym eksmisję.
Jednocześnie ustawodawca stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym
dłużnika, któremu nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego, komornik wstrzyma
się z wykonaniem eksmisji do czasu, gdy gmina na wniosek komornika wskaże
dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej jednak niż przez sześć
miesięcy. Po upływie tego terminu komornik powinien usunąć dłużnika do
wskazanej przez gminę noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej
miejsca noclegowe.
6. Rozważania odnoszące się do tego, czy art.
1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 listopada 2011 r.
może być uznany za źródło obowiązku gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego
osobie podlegającej eksmisji z lokalu mieszkalnego trzeba zacząć od
stwierdzenia, że zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych powinno być
podstawową troską każdego człowieka. Potrzeby mieszkaniowe osoby niezdolnej do
ich samodzielnego zaspokojenia powinni zaspokoić zobowiązani do alimentacji, w
granicach wyznaczonych treścią obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek
zaspokojenia tych potrzeb ciąży na organach administracji publicznej w takim
zakresie, w jakim zadanie to należy przypisać państwu i jego organom w związku
zaciągniętymi zobowiązaniami międzynarodowymi, standardami przyjętymi
w Konstytucji i sposobami ich realizacji wyznaczonymi przez ustawy.
Prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz
poszanowania mieszkania zostało zagwarantowane w art. 8konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r.
(Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. - dalej: "konwencja"). Z tego
przepisu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyprowadza się
wnioski o niedopuszczalności wykonywania orzeczeń eksmisyjnych "na
bruk". Konstytucja w art. 75 ust. 1 wśród zadań władzy
publicznej wymienia m.in. prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych obywateli i przeciwdziałaniu bezdomności. Norma zawarta
w tym przepisie ma charakter programowy, gdyż określa zadania państwa, nie
wynikają z niej jednak prawa podmiotowe jednostek (por. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., K 5/03, OTK-A Zb.Urz. 2003, nr
7, poz. 77).
Konkretne zadania organów administracji publicznej, w
tym administracji samorządowej oraz formy ich realizacji powinny mieć wyraźną
podstawę w obowiązujących przepisach. Co do zasady, zadania publiczne służące
zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki
samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1Konstytucji), a zaspokajanie tych
potrzeb należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1591, ze zm. - dalej: "u.s.g."). Katalog zadań gminy ma charakter
otwarty, a to, które zadania mają charakter obowiązkowy, określają ustawy (art.
7 ust. 2 u.s.g.). Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.o.p.l.
(poprzednio - art. 4 u.n.l.), tworzenie warunków do zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do gminy. Na formy
realizacji tych zadań wskazuje art. 4 ust. 2u.o.p.l., stosownie do którego
gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale
socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw
domowych o niskich dochodach. Uprawnienia do lokalu socjalnego oraz zamiennego
są reglamentowane przez ustawę o ochronie praw lokatorów.
W okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16
listopada 2011 r. ustawa o ochronie praw lokatorów nie regulowała
statusu pomieszczeń tymczasowych ani obowiązków gminy związanych z tworzeniem
ich zasobu, a także zasad ich udostępniania osobom zobowiązanym do opuszczenia
i opróżnienia lokali mieszkalnych. O pomieszczeniach tych była mowa wyłącznie
w art. 1046 § 4 k.p.c. i w rozporządzeniu z 2005 r., a
zatem w przepisach regulujących zasady egzekwowania obowiązku opuszczenia,
opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego. Warunkiem zastosowania art.
1046 § 4 k.p.c. było uprzednie wszczęcie postępowania egzekucyjnego
zmierzającego do wykonania tytułu nakazującego eksmisję z lokalu mieszkalnego,
a o wskazanie pomieszczenia tymczasowego do gminy mógł wystąpić tylko komornik,
nie zaś dłużnik lub wierzyciel obowiązku. Z tej przyczyny Trybunał Konstytucyjny
w wyrokach z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05, i z dnia 4 listopada 2010
r., K 19/06, uznał, że norma podstawowa zawarta w art. 1046 § 4k.p.c.
ma charakter procesowy i jest skierowana do komornika.
Artykuł 1046 § 4 k.p.c. miał zastosowanie do
lokatorów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., a zatem do osób
będących najemcami lokalu oraz używających lokal na podstawie innego tytułu
prawnego niż prawo własności, do właścicieli zamieszkujących w lokalu
stanowiącym odrębną nieruchomość oraz do osób, które zajęły lokal bez tytułu
prawnego, nie miał natomiast zastosowania do najemców lokalu na podstawie umowy
najmu okazjonalnego. Zastosowanie tego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym nie
było uzależnione od przyczyn orzeczenia eksmisji dłużnika, jego sytuacji
materialnej, zdolności do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym
zakresie lub przy wykorzystaniu roszczeń cywilnoprawnych w stosunku do
zobowiązanych do alimentacji. Wątpliwości w związku z wykładnią art. 1046
§ 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 listopada 2011 r. dotyczą
odpowiedzi na pytanie, czy pozwala on na zrekonstruowanie normy, z której można
wyprowadzić obowiązek gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego dla osób
objętych postępowaniem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania ich eksmisji z
lokalu mieszkalnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii w
uzasadnieniach wymienionych wyroków są rozbieżne.
W związku z odroczeniem przez Trybunał Konstytucyjny
wejścia w życie wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, trzeba
przyjąć, że art. 1046 § 4 k.p.c. funkcjonował w systemie prawnym w
okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16 listopada 2011 r. Jego stosowanie
miało zapobiegać wykonywaniu "na bruk" eksmisji dłużników, którym nie
przysługiwał tytuł do lokalu socjalnego lub zamiennego. Niezależnie od
dostrzeżonych wad tej regulacji, rola przypisana przez Trybunał Konstytucyjny
unormowaniu zawartemu w art. 1046 § 4 k.p.c. była na tyle doniosła,
że w obawie przed niemożliwymi do zaakceptowania skutkami jego uchylenia, Trybunał
nie zdecydował o jego wyeliminowaniu z systemu prawnego z chwilą stwierdzenia
niekonstytucyjności.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest
pogląd, że w razie odroczenia - na podstawie art. 190 ust. 3Konstytucji -
utraty mocy obowiązującej określonego przepisu, zachowuje on moc obowiązującą
przez wskazany w orzeczeniu okres, wobec czego sądy i inne organy państwowe
powinny go przez ten czas stosować. Prospektywny skutek orzeczeń odroczonych
oznacza także, że do czasu upływu terminu wskazanego w orzeczeniu Trybunału
Konstytucyjnego nie ma możliwości wznowienia postępowania, w którym
rozstrzygnięto na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, z wyjątkiem spraw, w
których wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł na skutek pytania
przedstawionego przez sąd w konkretnej sprawie, w której ujawniła się kwestia
jego konstytucyjności, gdyż stanowił podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9,
poz. 136 i z dnia 24 stycznia 2004 r., III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4,
poz. 61 oraz wyroki z dnia 29 marca 2000 r., III RN 96/98, OSNAPUS 2000,
nr 13, poz. 500, z dnia 18 sierpnia 2005 r., V CK 98/05, OSNC 2006, nr
7-8, poz. 124, z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06, OSNC 2007, nr 2, poz.
31 oraz z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 38/06, nie publ.). W wyroku z
dnia 20 kwietnia 2011 r., I CSK 410/10 (OSNC 2012, nr 1, poz. 14) Sąd
Najwyższy przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odraczające w czasie
utratę mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny zKonstytucją nie
stanowi podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art.
401 k.p.c., chyba że w jego sentencji orzeczono o indywidualnej korzyści
osoby, która wniosła skargę konstytucyjną.
7. Niewątpliwie norma podstawowa zawarta w art.
1046 § 4 k.p.c., skierowana do komornika, była wystarczająco określona, by
mógł ją stosować; z art. 1046 § 4-10 k.p.c. i
z rozporządzenia z 2005 r. wynikało, jakie czynności powinien podjąć
komornik w postępowaniu zmierzającym do wykonania orzeczenia o eksmisji z
lokalu mieszkalnego oraz że czynności te mogą doprowadzić do odebrania dłużnikowi
lokalu dopiero wtedy, gdy gmina wskaże pomieszczenie tymczasowe lub gdy dłużnik
znajdzie sobie takie pomieszczenie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 1046
§ 4 k.p.c. nie można wyprowadzić żadnego prawnego obowiązku dłużnika w
postępowaniu egzekucyjnym, bo nie można go skutecznie zmusić, by znalazł dla
siebie pomieszczenie tymczasowe. Trzeba dodać, że nie można go też zmusić, by
zamieszkał w pomieszczeniu, które wskaże inna osoba. Wskazanie pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika było równoznaczne z tym, że nie groziło mu
pozostawienie "bez dachu nad głową" po wyprowadzeniu z lokalu
podlegającego wydaniu wierzycielowi, bo wskazano mu pomieszczenie, w którym
może znaleźć schronienie. Taki standard postępowania w stosunku do dłużnika
podlegającego eksmisji z lokalu mieszkalnego jest konsekwencją zaciągnięcia
przez państwo zobowiązania do przestrzegania art. 8 konwencji.
Redakcja art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. świadczy o tym, że
ustawodawca uwarunkował dopuszczalność odebrania dłużnikowi lokalu mieszkalnego
od wskazania mu przez gminę pomieszczenia tymczasowego, a znalezienie dla
siebie takiego pomieszczenia przez dłużnika lub jego wskazanie przez
wierzyciela miało znaczenie zwalniające z konieczności oczekiwania, aż uczyni
to gmina. Role wierzyciela i gminy co do obowiązku wskazania pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika w świetle art. 1046 §
4 i 5 k.p.c. są zatem różne.
Obowiązek przestrzegania art. 8 konwencji
i art. 75 ust. 1 Konstytucji ciąży na państwie, które zaciągnęło
wynikające z tych przepisów zobowiązania i zadeklarowało obywatelom określony
standard dążenia do zrealizowania ich uprawnień. Organy władzy publicznej, a
nie wierzyciel w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym muszą zatem podejmować
działania zapewniające realizowanie w stosunku do dłużnika deklarowanych mu
praw i wolności.
Artykuł 1046 § 4 k.p.c. w rozważanym brzmieniu
miał zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, w którym wykonywany był
stwierdzony tytułem wykonawczym obowiązek dłużnika opuszczenia, opróżnienia i
wydania wierzycielowi lokalu mieszkalnego. W takim postępowaniu państwo
działające przez organy władzy publicznej ma też pewne obowiązki w stosunku do
wierzyciela, a ich źródłem są zaciągnięte zobowiązania międzynarodowe
iKonstytucja. Wykonanie wydanego orzeczenia jest jednym z etapów realizowania
przez wierzyciela prawa do sądu, z którego korzystał on w postępowaniu
rozpoznawczym, poprzedzającym wydanie mu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na tle art. 6 Konwencji
ustalony jest pogląd, że na treść prawa do sądu składa się nie tylko uprawienie
do rozpoznania sprawy przez organ spełniający określone standardy organizacyjne
i proceduralne oraz do uzyskania rozstrzygnięcia w sporze pomiędzy stronami,
ale także uprawnienie do wykonania wydanego orzeczenia. Obowiązywanie
przepisów, które uniemożliwiają wykonanie wydanego orzeczenia względnie
prowadzą do przewlekłości w postępowaniu egzekucyjnym jest formą naruszenia
prawa do sądu.
W wyroku z dnia 3 maja 2011 r., nr 6854/07, H.
Apanasewicz przeciwko Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka przypomniał,
że prawo do sądu zapewnione przez art. 6 konwencji chroni wykonanie
prawomocnych orzeczeń sądowych, które w państwie prawa nie mogą pozostać
nieskuteczne ze szkodą dla strony. Wykonanie orzeczenia sądowego nie może
napotkać na przeszkody i opóźnienia; po wydaniu prawomocnego wyroku władze
publiczne są zobowiązane do wykonania go w jasny i spójny sposób, w celu
uniknięcia niepewności prawnej odczuwanej przez osoby, których dotyczy
stosowanie prawa. W cywilnym postępowaniu wykonawczym, gdy wierzyciel i dłużnik
są osobami fizycznymi, obowiązek ciążący na władzy publicznej polega na
należytym działaniu i udzielaniu pomocy wierzycielowi w podejmowanych przez
niego krokach mających na celu wyegzekwowanie orzeczenia wydanego na jej
korzyść (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 września
1996 r., nr 15797/89, F.P. Di Pede przeciwko Włochom, oraz
nr 24295/94, G. Zappia i G. Vitolane przeciwko Włochom).
Wykonanie orzeczenia wydanego w sprawie o eksmisję z
lokalu mieszkalnego nie może być przez ustawodawcę uzależniona od tego, czy
wierzyciel dostarczy pomieszczenie tymczasowe osobie zobowiązanej opuścić jego
lokal, w systemie prawnym nie ma bowiem podstaw do wykreowania tego rodzaju
obowiązku po stronie wierzyciela, a trudno przyjąć, żeby wykonanie wydanego na
jego korzyść orzeczenia miało zależeć od tego, czy dokona na rzecz dłużnika
przysporzenia w postaci udostępnienia mu pomieszczenia tymczasowego na bliżej
nieokreślony czas. Wywiązanie się przez państwo z przyjętych w umowach
międzynarodowych i standardach konstytucyjnych obowiązków w stosunku do osób
podlegających eksmisji nie mogło zatem polegać na przerzuceniu na wierzyciela
ciężarów wynikających z konieczności tolerowania obecności dłużnika w lokalu,
który powinien mu być wydany, przy zupełnym pominięciu obowiązków organów
administracji jako realizujących bieżącą politykę państwa w tym zakresie.
Przyjęcie, że na żadnym spośród podmiotów wymienionych
w art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. nie ciążył prawny obowiązek
wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika oznaczałoby, iż sens
odroczenia wejścia w życie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność art.
1046 § 4 i 5 k.p.c. w celu naprawy rozwiązań prawnych
chroniących przed eksmisjami "na bruk" sprowadzał się do
zaakceptowania przez kolejny rok stanu, w którym zagrożone pozostawały prawa
wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem od wierzyciela można co
najwyżej oczekiwać, że po wydaniu wyroku eksmisyjnego zniesie obecność dłużnika
w lokalu przez rozsądny czas, konieczny dla wypełnienia tych obowiązków, które
względem dłużnika przyjęły na siebie organy władzy publicznej.
8. Realizacja zadań państwa z zakresu wymiaru
sprawiedliwości, w tym polegających na stworzeniu warunków do sprawnego
egzekwowania orzeczeń sądowych, należy do ustawodawcy i administracji rządowej.
Organy samorządowe mogą być jednak w określony sposób włączone w realizowanie
tych zadań, zwłaszcza jeśli ich wykonywanie wiąże się z potrzebą zaspokajania
potrzeb społecznych i zagwarantowania ochrony praw, w realizację których
jednostki samorządu terytorialnego są włączone ze względu na przypisane im
ustawą zadania. Z tej przyczyny gminom jako strukturom odpowiedzialnym za
tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty
samorządowej, ustawodawca wyznaczył zadanie w postaci "wskazywania"
pomieszczeń tymczasowych dla osób podlegających eksmisji z lokali mieszkalnych.
Redakcja art. 1046 § 4 k.p.c. przekonuje o
tym, że ustawodawca nie ograniczył się tylko do wskazania zadania koniecznego
do zrealizowania przez administrację samorządową. Zadania administracji
samorządowej określone są w ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób
ogólniejszy i sprowadzają się m.in. do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
członków wspólnoty samorządowej. Artykuł 1046 § 4 k.p.c. identyfikuje
sytuację faktyczną, w której ustawodawca oczekuje określonej aktywności
administracji publicznej, tj. wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika
obowiązanego zwolnić lokal mieszkalny podlegający wydaniu wierzycielowi w
egzekucji sądowej. Trzeba zatem przyjąć, że skoro w art. 1046 §
4 k.p.c. ustawodawca uzależnił wykonanie orzeczenia o eksmisji z lokalu
mieszkalnego od wskazania pomieszczenia tymczasowego przez gminę, to przepis
ten jest zarazem źródłem obowiązku gminy. Od wykonania tego obowiązku gmina
była zwolniona wtedy, gdy wierzyciel wskazał takie pomieszczenie lub znalazł je
sam dłużnik. Nie ma znaczenia, że art. 1046 § 4 k.p.c. został
zamieszczony w ustawie procesowej, gdyż wiele przepisów tej ustawy, w tym także
zawartych w części II i III, ma niewątpliwie charakter materialnoprawny
(np. art. 746, 857, 886 § 3, art. 887 § 1, art.
892, 9102, art. 930, 935, 936, 938).
Niedostatki unormowania zawartego w art. 1046 § 4 k.p.c., których
ustawodawca nie usunął niezwłocznie po wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego,
mogły utrudniać jego stosowanie, ale nie oznaczały, że obowiązek nie istnieje.
9. Nakładając na administrację publiczną określone
zadania ustawodawca powinien jednocześnie określić formy, w jakich te zadania
mają być realizowane. Jest to niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy podmiot wykonujący
zadania publiczne ma wykorzystywać dla ich realizacji formy władcze; z form
niewładczych administracja może korzystać swobodniej, dobierając je stosownie
do rezultatu, który zamierza osiągnąć.
Realizacja obowiązków gminy w zakresie dostarczenia
uprawnionym lokali socjalnych i zamiennych może nastąpić tylko na podstawie
umowy cywilnoprawnej zawartej z osobą, która spełnia warunki określone w
ustawie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5
listopada 1997 r., III ZP 37/97, OSNAPUS 1998, nr 7, poz. 200). Zawarcie
takiej umowy nie zależy od woli komornika lub wierzyciela egzekwowanego
obowiązku, a jedynie od woli dłużnika, któremu gmina złoży ofertę zawarcia
umowy. Do wykonania eksmisji osób uprawnionych do lokalu socjalnego lub
zamiennego wystarczy pozyskanie przez komornika informacji, że gmina
zaoferowała dłużnikowi lokal socjalny lub zamienny do wynajęcia.
To samo dotyczy wskazania dłużnikowi pomieszczenia
tymczasowego. Do stwierdzenia, że do "wskazania" doszło wystarczy
tylko zaoferowanie dłużnikowi możliwości skorzystania z pomieszczenia o
standardzie oznaczonym w przepisie. Kontrola spełnienia tych wymagań jest
możliwa w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym przez sąd nadzorujący jego
przebieg. Możliwość przeprowadzenia przez komornika egzekucji opróżnienia
lokalu mieszkalnego, według art. 1046 § 4 k.p.c., nie była i nie jest
uzależniona od uprzedniego zawarcia przez dłużnika z gminą umowy najmu,
użyczenia lub innej umowy rodzącej tytuł prawny do pomieszczenia tymczasowego
albo od zawarcia umowy o korzystanie z usług zakładu administracyjnego,
dłużnika bowiem nie można zmusić do tego, by korzystał z udostępnianych mu form
pomocy społecznej. Nieskorzystanie przez dłużnika ze złożonej mu oferty nie
było i nie jest przeszkodą w wykonaniu wyroku.
Nie można odmówić racji argumentom Trybunału
Konstytucyjnego, który wymienił liczne niedostatki sposobu unormowania
obowiązków gminy co do wskazywania pomieszczeń tymczasowych dłużnikom
podlegającym eksmisji, jednak spory pomiędzy ustawodawcą nakładającym zadania
publiczne a podmiotami mającymi te zadania wykonywać o to, jaki stopień
konkretyzacji unormowania jest dostateczny do przyjęcia, że obowiązek został
skutecznie nałożony i powinien być wykonywany, nie mogą ograniczać uczestników
obrotu prawnego w dochodzeniu roszczeń w związku ze szkodami powstałymi w
wyniku zaniechania wykonania określonego obowiązku.
10. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K
19/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyjątkowy przypadek, w którym
gmina w świetle obowiązującego prawa jest jednak obowiązana zapewnić
pomieszczenie tymczasowe dla dłużnika, ma miejsce wówczas, gdy wykonywane jest
orzeczenie nakazujące opuszczenie i opróżnienie lokalu z powodu znęcania się
nad rodziną. Motywując to stanowisko, Trybunał Konstytucyjny wskazał na
konieczność zagwarantowania ochrony członkom rodziny osoby, której nakazano
opuszczenie i opróżnienie lokalu ze względu na znęcanie się nad rodziną. W
takim przypadku źródłem obowiązku gminy zapewnienia odpowiednich warunków do
wykonania nakazu opróżnienia lokalu jest art. 3 Konwencji, art.
71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, przepisy ustawy z dnia 29
lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493
ze zm. - dalej: "u.p.p.r.") oraz art. 1046 § 4 k.p.c.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zagwarantowanie
ochrony członkom rodziny osoby, w stosunku do której orzeczono eksmisję ze
względu na znęcanie się nad rodziną, jest szczególnym obowiązkiem władz
publicznych wynikającym z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
Stanowisko to jest trafne, ale trzeba podkreślić, że obowiązek ten dotyczy
organów jednostek samorządu terytorialnego przynajmniej w tym samym stopniu co
ustawodawcy lub organów administracji rządowej. Argumentacja Trybunału, że
z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, art. 11au.p.p.r.
oraz z art. 1046 § 4 k.p.c. można wyprowadzić obowiązek gminy w
postaci zapewnienia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi w celu wykonania
eksmisji orzeczonej z powodu znęcania się nad rodziną opiera się na założeniu,
iż wyroki eksmisyjne zobowiązujące osoby znęcające się nad rodziną do
opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego muszą być wykonane bezzwłocznie,
ale jednocześnie, że zapewnienie dłużnikowi także w tym przypadku pomieszczenia
tymczasowego jest niezbędnym warunkiem wykonania tych orzeczeń. Skoro art.
71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wymaga od władz publicznych
podejmowania działań gwarantujących bezpieczeństwo rodzinie, to trudno
wykorzystywać ten przepis jako podstawę konstruowania obowiązku przyznania
szczególnego uprawnienia temu, kto godzi w dobro rodziny przez znęcanie się nad
jej członkami.
Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie
została uchwalona w celu stworzenia warunków do ochrony prawa do życia,
zdrowia, poszanowania godności osobistej osób poddawanych przemocy w rodzinie.
Określa ona zadania władz publicznych w zakresie przeciwdziałania przemocy w
rodzinie i formy ich realizacji, zasady postępowania wobec osób dotkniętych
przemocą w rodzinie oraz wobec osób stosujących przemoc w rodzinie. W art.
11a ust. 1 u.p.p.r. ustawodawca przewidział podstawy roszczenia
przysługującego osobie dotkniętej przemocą w rodzinie o zobowiązanie sprawcy
przemocy do opuszczenia mieszkania, a w ust. 3 tego przepisu wskazał,
że do wykonania obowiązku opuszczenia mieszkania stosuje się odpowiednio
przepisy o egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu służącego zaspokajaniu
potrzeb mieszkaniowych dłużnika. W ustawie tej nie ma mowy o jakichkolwiek
zadaniach gminy, które ma ona wykonywać w związku z orzeczeniem obowiązku
opuszczenia mieszkania przez znęcającego się nad rodziną, a w szczególności o
konieczności dostarczenia takiej osobie pomieszczenia tymczasowego. Obowiązek
taki może mieć zatem źródło tylko w art. 11a ust. 3 u.p.p.r. w
związku z art. 1046 § 4 k.p.c.
Zgodnie z art. 17 u.o.p.l., do przypadków, w
których powodem wydania wyroku nakazującego opróżnienie lokalu jest znęcanie
się nad rodziną, nie stosuje się rozwiązań ochronnych przewidzianych
w art. 14 i 16 u.o.p.l. Zobowiązanemu do opuszczenia lokalu
nie przysługuje zatem uprawnienie do lokalu socjalnego, co sprawia, że ma do
niego zastosowanie art. 1046 § 4 k.p.c. Jeżeli komornik ma wykonać
takie orzeczenie zgodnie z adresowaną do niego normą procesową, to muszą być
spełnione wyznaczone tą normą warunki, a zatem musi nastąpić wskazanie
pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika. Z wywodu Trybunału Konstytucyjnego
wynika, że skoro wskazanie takiego pomieszczenia jest warunkiem wykonania
orzeczenia nakazującego eksmisję osoby znęcającej się nad rodziną, to gmina
powinna podjąć takie działania, które spowodują wykonanie orzeczenia
eksmisyjnego dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nawet jeśli nie
wiąże się to z zachowaniem realizującym jakieś jej obowiązki skonkretyzowane
ustawą. Z tego założenia nie wynika jednak jeszcze, że opisana sytuacja
powoduje w świetle art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i na
podstawie art. 11a u.p.p.r. - a nie ze względu na treść art.
1046 § 4 k.p.c. - powstanie materialnoprawnego obowiązku gminy
dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi znęcającemu się nad rodziną.
Także i w tym przypadku aktualne są podniesione przez Trybunał Konstytucyjny
argumenty, że obowiązujące prawo nie rozstrzyga o tym, z jakiego zasobu ma
pochodzić pomieszczenie tymczasowe, jaki ma być jego standard, na jakich
zasadach ma być ono udostępnione dłużnikowi i na jaki czas. Te braki regulacji
materialnoprawnej i ustrojowej nie były jednak przeszkodą w uznaniu przez
Trybunał Konstytucyjny, że gmina ma obowiązek dostarczenia pomieszczenia
tymczasowego dłużnikowi znęcającemu się nad rodziną w celu sprawnego wykonania
orzeczenia o jego eksmisji z lokalu mieszkalnego.
Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji jest
normą programową, tak samo jak art. 75 ust. 1 Konstytucji, i nie
wynikają z niego bezpośrednio żadne roszczenia dla indywidualnych podmiotów w
stosunku do organów państwa.Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji
nie jest źródłem konkretnych obowiązków gminy w stosunku do rodzin doznających
przemocy, a z całą pewnością nie jest źródłem obowiązków bardziej
sprecyzowanych niż na gruncie art. 1046 § 4 k.p.c. To samo
dotyczy art. 11a ust. 3 u.p.p.r., który odsyła do art. 1046 §
4 k.p.c. w odniesieniu do zasad wykonania orzeczenia nakazującego
opuszczenie lokalu. Źródła obowiązku gminy dostarczenia pomieszczenia
tymczasowego dłużnikowi podlegającemu eksmisji z lokalu mieszkalnego ze względu
na znęcanie się nad rodziną należy zatem poszukiwać - tak samo jak w
pozostałych przypadkach związanych z wykonaniem wyroków eksmisyjnych -
w art. 1046 § 4 k.p.c.
Zagwarantowanie ochrony członkom rodziny osoby, w
stosunku do której orzeczono eksmisję ze względu na znęcanie się nad rodziną,
jest szczególnym obowiązkiem ustawodawcy i administracji rządowej. Tworząc
przepisy regulujące zasady wykonywania orzeczeń eksmisyjnych dotyczących osób
znęcających się nad rodziną ustawodawca powinien rozważyć, czy dłużnikowi w
tych okolicznościach musi być zapewnione pomieszczenie tymczasowe i czy
realizacja jego uprawnienia do uzyskania takiego pomieszczenia ma wyprzedzać
realizację prawa wierzycieli do zagwarantowania im bezpieczeństwa w lokalu,
którego dotyczy orzeczenie o eksmisji. Poszukiwanie podstawy obowiązków gminy w
postępowaniu o wykonanie eksmisji z powodu znęcania się nad rodziną
bezpośrednio w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i art.
11a u.p.p.r. uzasadnia pytanie, czy jeśli gmina nie dysponuje zasobem
pomieszczeń tymczasowych, to z tych samych przepisów może wynikać obowiązek
wykonania przez komornika tytułu wykonawczego bez zapewnienia dłużnikowi
pomieszczenia tymczasowego, względnie obowiązek któregoś organu administracji
rządowej dostarczenia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego.
11. Z tytułów wykonawczych wydawanych w sprawach o
eksmisję z lokali mieszkalnych przed dniem 16 listopada 2011 r. nie wynika
przyczyna jej orzeczenia, a zatem realizując obowiązek wskazania pomieszczenia
tymczasowego gmina musiałaby z innego jeszcze źródła niż wezwanie komornika o
wskazanie pomieszczenia tymczasowego pozyskać wiedzę o tym, że dłużnik, dla
którego poszukiwanie jest pomieszczenie tymczasowe, znęca się nad rodziną.
Obowiązujące prawo nie przewidywało instrumentu, przy wykorzystaniu którego
gmina może uzyskiwać takie informacje.
Uznanie, że nie art. 1046 § 4 k.p.c.,
lecz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji lub art.
11a u.p.p.r. jest źródłem obowiązku gminy wskazania pomieszczenia
tymczasowego dla podlegającego eksmisji dłużnika znęcającego się nad rodziną,
prowadzi do wniosku, iż gminie, która na wezwanie komornika wystosowane w toku
postępowania egzekucyjnego nie wskazała pomieszczenia dla dłużnika
podlegającego eksmisji z lokalu mieszkalnego, może być przypisana
odpowiedzialność odszkodowawcza wówczas, gdy nie wskaże takiego pomieszczenia,
wiedząc, że wezwanie dotyczy dłużnika podlegającego eksmisji ze względu na
znęcanie się nad rodziną. Odpowiedzialność gminy w takim przypadku mogłaby być
rozważana obok odpowiedzialności związanej z działaniem każdego innego organu
władzy publicznej, który znając problem z wykonaniem orzeczenia eksmisyjnego
dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nie podjął skutecznych działań
powodujących wykonanie tego orzeczenia, niezależnie od przypisanego mu ustawą
zakresu zadań i przewidzianych prawem form ich realizacji.
12. Rozważania te prowadzą do wniosku, że art.
1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym między dniem 5 lutego 2005 r. a
dniem 16 listopada 2011 r. był źródłem obowiązku gminy wskazania pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika, w stosunku do którego toczyło się postępowanie
egzekucyjne dotyczące obowiązku opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu
mieszkalnego. Wady tego unormowania mogłyby mieć znaczenie zwalniające gminy z
odpowiedzialności za szkodę spowodowaną niewykonaniem wynikającego z niego
obowiązku, gdyby odpowiedzialność miała zależeć także od zawinienia gminy, a
zatem gdyby gmina ponosiła odpowiedzialność za to zaniechanie zgodnie ogólnym
reżimem odpowiedzialności deliktowej (art. 415 k.c.). W takim przypadku
można by rozważać, czy stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny wady regulacji
prawnej, na podstawie której gmina miała "wskazywać" pomieszczenia
tymczasowe dla dłużników były na tyle istotne, że konkretnej gminie w
konkretnej sytuacji faktycznej nie można postawić zarzutu w związku z
niewykonaniem obowiązku.
Jeżeli o odpowiedzialności gminy za szkodę spowodowaną
niewykonaniem wyroku eksmisyjnego ma decydować samo niewykonanie przewidzianego
ustawą obowiązku, co jest charakterystyczne dla odpowiedzialności za szkodę
spowodowaną wykonywaniem władzy publicznej (art. 417 k.c.), to dla
przypisania gminie odpowiedzialności nie ma znaczenia stopień niedoskonałości
przepisów kreujących obowiązek.
13. Reżim odpowiedzialności przewidziany w art.
417-4172 k.c. obejmuje jedynie tę aktywność konkretnego
podmiotu, która towarzyszy wykonywaniu władzy publicznej. W celu stwierdzenia,
czy w okresie pomiędzy dniem 5 lutego 2005 r. a dniem 16 listopada 2011 r. za
zaniechanie wykonania obowiązku przewidzianego przez art. 1046 § 4k.p.c.
gmina odpowiada na podstawie art. 417 k.c., trzeba ocenić, czy miał
on charakter obowiązku "z zakresu wykonywania władzy publicznej".
Przy definiowaniu tego pojęcia nie wystarczy odwołanie
się do statusu podmiotu, któremu można przypisać podjęcie określonej
aktywności, chociaż niewątpliwie gmina jest podmiotem także w prawie publicznym
i powołana została do wykonywania zadań administracji publicznej. Ustalenie
zakresu działań, które mogą być kwalifikowane jako wykonywanie władzy
publicznej wymaga rozważenia cech aktywności koniecznej dla ich
przeprowadzenia, tj. podstawy prawnej, treści działania oraz skutków, jakie ono
powoduje w sferze praw i wolności osoby, do której było skierowane.
Identyfikacja zdarzenia wyrządzającego szkodę przy wykorzystaniu przyimka
"przy" w celu wskazania relacji między nim a wykonywaniem władzy
publicznej oznacza nadto konieczność stwierdzenia bezpośredniej, nie zaś
pośredniej ("przy okazji wykonywania władzy publicznej") relacji
pomiędzy wykonywaniem władzy publicznej a zachowaniem (działaniem,
zaniechaniem) wyrządzającym szkodę. Spod zastosowania art. 417 §
1 k.c. prawodawca wyłączył zdarzenia sprawcze należące do sfery dominium,
związane z typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla realizowania kompetencji
przez organy władzy publicznej. Za szkody spowodowane przy wykonywaniu takich
działań podejmujące je podmioty ponoszą odpowiedzialność na tych samych
zasadach, co inni uczestnicy obrotu.
Według rekomendacji nr R (84) 15 przyjętej przez
Komitet Ministrów Rady Europy, czynność władzy publicznej obejmuje wszelkie
działanie lub zaniechanie, które może wywierać bezpośredni skutek w sferze
praw, wolności lub interesów innych osób. Władza w pojęciach "organu
władzy" oraz "wykonywanie władzy publicznej" to korzystanie z
uprawnień wobec obywatela, które są silniejsze niż uprawnienia zwykłych osób, a
przejawia się możliwością jednostronnego ukształtowania lub stwierdzenia praw i
wolności innych osób lub wywarcia skutku w sferze praw lub wolności jednostek w
inny sposób (działania faktyczne). Działalność organów państwa jako organów
wykonujących władzę publiczną zakłada występowanie w nadrzędnej pozycji
względem adresata działania. Ustalenia nauki na temat władztwa (imperium)
wskazują, że jego istota polega na tym, iż określony podmiot może jednostronnie
ustalać nakazy i zakazy określonego zachowania się, których wykonanie
zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu państwowego, włącznie z
przymusem bezpośrednim.
Za podstawowe kryterium wyróżnienia działalności władczej
organów państwa uznaje się zatem wyznaczoną prawem formę działania podmiotu
(organu) realizującego zadania publiczne. Środki władczego działania to przede
wszystkim jednostronne akty prawne (generalne i indywidualne) oraz te czynności
faktyczne, dla których podstawę tworzy prawo publiczne i którym adresat musi
się podporządkować, pod groźbą zastosowania przymusu. Charakter niewładczy mają
działania organów administracji podejmowane przy wykorzystaniu form dostępnych
powszechnie, wszystkim uczestnikom obrotu prawnego, na podstawie przepisów
prawa prywatnego, gwarantujących równorzędną pozycję stronom nawiązywanego
stosunku prawnego (np. aktywność podlegająca na wykonywaniu praw majątkowych).
Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce pojęcie
"wykonywanie władzy publicznej" interpretuje się jednak szerzej, nie
wiążąc go tylko z podejmowaniem aktywności w formach tradycyjnie uważanych za
działania władcze administracji publicznej. Pojęciem tym obejmuje się również
czynności o charakterze porządkowym i organizacyjnym, jeżeli mieszczą się
wyłącznie w kompetencjach organów władzy publicznej, a więc ze swej natury
należą do sfery wykonywania władzy publicznej.
14. Skoro jedyną podstawą skonstruowania obowiązku
gminy wskazania dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym pomieszczenia
tymczasowego jest art. 1046 § 4 k.p.c. i w żadnym innym przepisie
ustawodawca do tego obowiązku oraz sposobu jego zrealizowania nie nawiązał, to
trzeba wykluczyć możliwość posłużenia się przez gminę przy jego wykonywaniu
którąś z władczych form działania administracji; do działania w takiej formie
administracja musi dysponować wyraźną podstawą ustawową. Nie może być zatem
mowy o wydaniu przez gminę aktu administracyjnego nakazującego dłużnikowi
określone zachowanie (np. przeprowadzenie się do pomieszczenia tymczasowego),
połączonego z możliwością zastosowania przymusu w razie niepodporządkowania się
poleceniu. Nie oznacza to jednak, że gmina nie może realizować obowiązku
wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika przy wykorzystaniu niewładczych
form działania administracji. Na realizację tego obowiązku muszą się składać
działania, które wymagają stworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, co wymaga
podjęcia aktywności o charakterze gospodarczym, która nie jest związana z
konkretnym stanem faktycznym, natomiast w konkretnej sytuacji faktycznej należy
wskazać pomieszczenie, w którym dłużnik może znaleźć schronienie. Wskazanie
takiego pomieszczenia oznacza zaoferowanie go dłużnikowi na podstawie umowy
prawa cywilnego (np. użyczenia) albo umowy o korzystanie z usług świadczonych
przez zakład administracyjny.
Skoro "wskazanie" przez gminę pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika nie może nastąpić przy wykorzystaniu władczych form
działania administracji, to charakter formy działania stosowanej w celu
wykonania tego zadania nałożonego na gminę nie pozwala na przyjęcie, że jest to
działanie z zakresu wykonywania władzy publicznej. Trzeba jednak rozważyć, czy
o takim charakterze działania nie świadczą inne okoliczności, a w szczególności
przyczyny, z powodu których ustawodawca wykreował obowiązek jego podjęcia i
nałożył go na jednostkę samorządu terytorialnego, a nie inny podmiot. Stało się
tak dlatego, że prawo wierzyciela do wykonania tytułu orzekającego eksmisję
dłużnika z lokalu mieszkalnego wymagało ochrony oraz stworzenia warunków jego
realizacji, podobnie prawo dłużnika do poszanowania jego życia prywatnego i
rodzinnego oraz mieszkania (art. 8 konwencji). Wymagało to udzielenia mu
wsparcia dla działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art.
75 ust. 1 Konstytucji) przez dostarczenie pomieszczenia, w którym może się
tymczasowo schronić. Stworzenie warunków do realizacji praw, o których mowa
należy do władzy publicznej, a odpowiadające im obowiązki niewątpliwie
pozostają w ścisłym związku z kompetencjami tej władzy, nawet jeśli mają być
zrealizowane w formach niewładczych, przy wykorzystaniu instrumentów
przewidzianych prawem cywilnym.
Ta okoliczność decyduje o przyjęciu, że wskazanie
pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika jest wykonywaniem władzy publicznej, a
zaniechanie tego obowiązku - zaniechaniem obowiązku polegającego na wykonywaniu
tej władzy. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia
11 września 2006 r., P 16/06 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 8, poz. 102) i z dnia 23
maja 2006 r., SK 51/05 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 5, poz. 58) w związku z
oceną działania polegającego na niedostarczeniu lokalu socjalnego osobie, dla
której takie uprawnienie zostało zastrzeżone w wyroku eksmisyjnym. Trybunał
uznał, że zaniechanie takie wypełnia hipotezę art. 77 ust.
1 Konstytucji, gdyż w związku z jego niepodjęciem gmina wpływa na sferę
podmiotową nie tylko lokatorów, ale i właścicieli lokali, którzy nie mogą
odzyskać nad nimi władania. Pogląd ten został zaakceptowany w doktrynie.
15. Zgodnie z art. 18 ust. 5 u.o.p.l.,
jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej na mocy
wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy na
podstawie art. 417 k.c. W systemie prawnym brak odpowiednika art.
18 ust. 5 u.o.p.l., tworzącego szczególną podstawę odpowiedzialności
odszkodowawczej gminy wobec wierzyciela za zaniechanie wskazania pomieszczenia
tymczasowego dla dłużnika podlegającego eksmisji z lokalu mieszkalnego, któremu
nie przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego. Okoliczność ta, w powiązaniu
z argumentacją przytoczoną przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 sierpnia
2009 r., III CZP 56/09 (OSNC 2010, nr 3, poz. 36), jest powoływana
jako argument przemawiający za tezą o braku podstaw do przypisania gminie
odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wierzyciela powstałą w związku z
zaniechaniem wskazania dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego w warunkach
określonych w art. 1046 § 4 w brzmieniu sprzed dnia 17 listopada 2011
r.
Brak w systemie prawnym odpowiednika art. 18 ust.
5 u.o.p.l., który miałby zastosowanie w rozważanej sytuacji, nie oznacza
jednak, że gmina nie ponosi wobec wierzyciela odpowiedzialności odszkodowawczej
na zasadach ogólnych. Źródłem szkody wierzyciela jest stan, w którym w
postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu realizacji prawa do sądu dochodzi
do przewlekłości spowodowanej tym, że gmina nie wykonuje w stosunku do dłużnika
obowiązku, mającego zagwarantować ochronę jego praw publicznych. Gdyby nie
unormowanie przewidziane w art. 1046 § 4 k.p.c., wierzyciel
dysponujący tytułem wykonawczym przeciwko dłużnikowi miałby podstawy oczekiwać,
że organ egzekucyjny przeprowadzi postępowanie egzekucyjne i wyda mu lokal
wolny od osób i rzeczy w rozsądnym czasie. Wierzyciel nie musi się troszczyć o
zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dłużnika i w związku z tymi potrzebami nie
ciążą na nim żadne obowiązki; takie obowiązki przyjęło na siebie państwo, a ich
realizację nakazało gminom. Niewykonanie przez gminę obowiązku służącego
ochronie dłużnika, ze świadomością, że jego wykonanie warunkuje zrealizowanie
publicznego prawa podmiotowego wierzyciela, jest zaniechaniem sprzecznym z
prawem, może zatem rodzić odpowiedzialność na zasadach ogólnych.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na
wstępie.
