Wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. I OSK 526/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z
dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 790/10 w sprawie ze skargi
Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej
w S. S. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie zasad
wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S.
S. oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków
stargardzkiej wspólnoty samorządowej stwierdził nieważność § 29 zaskarżonej
uchwały oraz stwierdził, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.
Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan
faktyczny sprawy:
W dniu 27 listopada 2007 r. Rada Miejska w S. S.
podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w
skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasta S. S. oraz udzielania pomocy w
zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty
samorządowej ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 1,
poz. 8. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 21 ust. 1 pkt
2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr
31, poz. 266 ze zm.), dalej "ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r.". W §
29 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że wnioski o dostarczenie lokalu socjalnego
osobom, którym sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego
przyznał uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, Biuro Przydziału i
Zamiany Mieszkań realizuje z uwzględnieniem postanowień § 23 ust. 5 uchwały
oraz zgodnie z następującymi zasadami:
1) Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań przesyła osobie
uprawnionej z mocy wyroku sądu ofertę zawarcia umowy najmu na wskazany w niej
lokal socjalny, odpowiedni pod względem powierzchni pokoi, nadający się do
zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny i wzywa ją, aby w
ciągu 3 dni licząc od daty otrzymania oferty zgłosiła się w Biurze Przydziału i
Zamiany Mieszkań w celu zawarcia umowy najmu;
2) kopię oferty, o której mowa w pkt 1, Biuro
Przydziału i Zamiany Mieszkań przesyła do wiadomości wierzycielowi;
3) w przypadku, gdy osoba uprawniona na mocy wyroku,
której doręczono ofertę zawarcia umowy najmu na wskazany lokal mieszkalny, nie
podpisze jej albo nie zgłosi się do Biura Przydziału i Zamiany Mieszkań w
ustalonym terminie bez uzasadnionej przyczyny, Biuro skreśli tę osobę z
rejestru wyroków sądowych orzekających eksmisję z prawem do lokalu socjalnego,
a oferowany lokal wskaże innej osobie z tego rejestru;
4) o zawarciu umowy najmu na wskazany w ofercie lokal
socjalny, o odmowie podpisania umowy najmu na ten lokal albo nie zgłoszeniu się
osoby uprawnionej do podpisania umowy najmu, Biuro Przydziału i Zamiany
Mieszkań powiadomi wierzyciela niezwłocznie;
5) z datą złożenia osobie uprawnionej oferty, o której
mowa w pkt 1, przyjmuje się, że Miasto spełniło obowiązek dostarczenia lokalu
socjalnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca
2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego.
Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w Warszawie Oddział
Regionalny w S. (dalej "WAM") wniosła do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej §
29 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 wskazując, że zapisy te naruszają jej interes prawny
wyrażający się w pozbawieniu strony skarżącej wykonywania prawa własności,
możliwości korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem, jak również rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c.) oraz
przerzucają na stronę skarżącą obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego
wynikający z art. 14 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z
dnia 21 czerwca 2001 r. Ponadto pozbawiają stronę skarżącą uprawnienia do
zrealizowania w drodze przymusu państwowego (egzekucji sądowej) prawomocnego i
wykonalnego wyroku sądowego, zgodnie z art. 776 k.p.c.
W uzasadnieniu skargi WAM wskazała, że jest państwową
osobą prawną, która została powołana do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy.
Do jej ustawowych zadań należy wykonywanie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa
prawa własności i innych praw rzeczowych stosunku do nieruchomości stanowiących
jego własność, wykorzystywanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Lokale
z zasobu mieszkaniowego WAM mają konkretne przeznaczenie, są przeznaczone dla
ściśle określonej, ograniczonej kategorii osób i niewątpliwie do osób tych nie
należą członkowie wspólnoty samorządowej nie będący żołnierzami zawodowymi.
Tymczasem zapisy § 29 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 zaskarżonej uchwały oraz podejmowane
na tej podstawie działania Gminy S. S., de facto uniemożliwiają skarżącej
swobodne wykonywanie prawa własności w stosunku do lokali mieszkalnych
powierzonych Agencji, z których orzeczono eksmisję. Zgodnie z art. 14 ust.
1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jeżeli w wyroku nakazującym
opróżnienie lokalu sąd przyzna określonej osobie uprawnienie do otrzymania
lokalu socjalnego, obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie
właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu.
Orzekając o uprawnieniu do lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie
wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia
umowy najmu lokalu socjalnego. Dotyczy to także osób wymienionych w art.
45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
(Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), którym sąd nakazał opróżnienie
lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego WAM i jednocześnie przyznał im
uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego.
Określenie w § 29 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały
krótkiego, 3-dniowego terminu, w którym osoba uprawniona do otrzymania lokalu
socjalnego powinna stawić się w celu zawarcia umowy najmu lokalu powoduje, że
skarżący (wierzyciel) w tym krótkim czasie winien uzyskać klauzulę wykonalności
wyroku, co praktycznie jest niemożliwe. Z kolei § 29 ust. 1 pkt 3 uchwały
mówiący o wykreśleniu osoby uprawnionej do lokalu socjalnego z rejestru
wyroków, o ile w terminie 3 dni nie zgłosi się w celu podpisania umowy najmu
powoduje, że właściciel lokalu podlegającego opróżnieniu nie może skorzystać z
przysługujących mu środków prawnych celem wykonania wyroku eksmisyjnego przez
organ egzekucyjny. Skreślenie wyroku z rejestru wyroków sądowych orzekających
eksmisję z prawem do lokalu socjalnego skutkuje tym, że komornik sądowy nie
będzie mógł wykonać eksmisji i wydać lokalu podlegającego opróżnieniu
właścicielowi. Interes prawny skarżącej Agencji narusza także § 29 ust. 1 pkt 5
uchwały, zgodnie z którym samo złożenie oferty zawarcia umowy najmu lokalu
socjalnego oznacza, że gmina spełniła ustawowy obowiązek dostarczenia lokalu
socjalnego. Tymczasem samo złożenie osobie uprawnionej oferty zawarcia umowy
najmu, nie może być uznane za spełnienie obowiązku dostarczenia lokalu
socjalnego. O tym, czy Gmina S.S. wypełniła ciążący na niej ustawowy obowiązek
decydują bowiem realne czynności, tj. faktyczne wprowadzenie osoby uprawnionej
do lokalu socjalnego przez komornika, jeśli osoba ta nie przeprowadzi się dobrowolnie.
Strona skarżąca wskazała przy tym na konkretny stan
faktyczny, w którym zastosowanie przez Gminę S. S. zapisów § 29 ust. 1 pkt 1, 3
i 5 zaskarżonej uchwały pozbawiło Agencję swobodnego dysponowania lokalem
mieszkalnym oraz zrealizowania wyroku eksmisyjnego w drodze egzekucji
komorniczej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. S. wniosła o
jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżone zapisy uchwały są jasne i czytelne,
stanowią doprecyzowanie sposobu postępowania w tego rodzaju sprawach i
ewidentnie wpływają na ekonomikę tego postępowania, mobilizując uczestników do
sprawnego działania i w żaden sposób nie ograniczają wierzycielowi możliwości
podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania wyroku o opróżnieniu
lokalu. Złożenie przez gminę dłużnikowi oferty zawarcia umowy najmu lokalu
socjalnego umożliwia wierzycielowi wystąpienie do sądu o nadanie wyrokowi
klauzuli wykonalności, czyli na uzyskanie tytułu wykonawczego przeciwko
dłużnikowi. Dłużnik, który nie przyjął oferty najmu lokalu socjalnego, traci
uprawnienie do takiego lokalu wynikające z wyroku sądu. Prawo do lokalu
socjalnego jest bowiem prawem dłużnika, a nie wierzyciela. Wierzyciel zatem nie
może oczekiwać, że gmina będzie trzymała lokal socjalny w stanie niezasiedlonym
do czasu wszczęcia przez wierzyciela czynności egzekucyjnych i dokonania
eksmisji dłużnika przez wierzyciela, a tym bardziej do lokalu socjalnego,
którego dłużnik nie chciał przyjąć. Skoro dłużnik z przysługującego mu prawa
świadomie nie chce skorzystać nie składając określonego oświadczenia woli, brak
jest możliwości przymuszenia go do tego. Zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego
wymaga oświadczenia woli dłużnika, które musi być pozbawione wad. Jeżeli
dłużnik odmawia przyjęcia zaproponowanego lokalu socjalnego, wierzyciel może sam
podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia eksmisji, poprzez wskazanie
pomieszczenia tymczasowego, ale jest to już poza procedurą związaną z
obowiązkiem dostarczenia przez gminę lokalu socjalnego. Z ustawy nie wynika w
żadnym razie, że w przypadku, gdy dłużnik nie zamierza skorzystać z
proponowanego mu lokalu socjalnego, eksmisja dłużnika ma nastąpić do tego
lokalu socjalnego, a gmina ma obowiązek oczekiwania na eksmisję do tego lokalu.
Gmina w takim wypadku oferuje prawo do takiego lokalu socjalnego kolejnemu
dłużnikowi, co stoi w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i
sprawiedliwością społeczną.
W ocenie Rady Miejskiej w S. S. ustalony zaskarżoną
uchwałą 3-dniowy termin, jest terminem wystarczającym dla dłużnika do podjęcia
przemyślanej i swobodnej decyzji w przedmiocie przyjęcia oferty najmu lokalu
socjalnego. W związku z niedostateczną liczbą lokali socjalnych w stosunku do
występujących w tym zakresie potrzeb, osoby uprawnione do otrzymania lokalu
socjalnego na mocy wyroku sądu oczekują kilka lat na taki lokal. Na lokal
socjalny oczekują także osoby, wobec których nie orzeczono eksmisji, a które
znajdują się w trudnej sytuacji finansowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że
skarga wniesiona przez WAM zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że
zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. tworzenie
warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy
do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w
ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby
mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust.
2 ustawy).
Powołana ustawa zobowiązuje w szczególności gminy do
zapewnienia lokali socjalnych osobom, w stosunku do których zapadły wyroki
nakładające obowiązek opróżnienia dotychczas zajmowanych lokali, a którym sąd
jednocześnie przyznał uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Stosownie
do art. 14 ust. 1 ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd
orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego
uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Orzekając o uprawnieniu do
otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia
lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu
socjalnego (art. 14 ust. 6). Dostarczenie lokalu socjalnego przez gminę stanowi
jedyny możliwy sposób wykonania wyroku eksmisyjnego. Do czasu spełnienia tego
obowiązku gmina zobowiązana jest płacić odszkodowanie właścicielowi lokalu
podlegającego opróżnieniu.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust.
3 omawianej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego
uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i
lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą
zastosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę
do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje
pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu
socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w
skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali
należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem
lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób
poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które
pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie
wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni
użytkowej przekraczającej 80 m2.
Użyty w cytowanym przepisie zwrot "w
szczególności" oznacza, że w uchwale rada gminy powinna uregulować
wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto może
zamieścić inne jeszcze, dodatkowe regulacje związane z najmem. Nie oznacza to
jednak, by rada gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mogła określać tryb
realizacji wyroków przyznających uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego od
gminy. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. przyznający
radzie gminy kompetencje do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w
skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym ustalenia zasad wynajmowania lokali
socjalnych, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu
takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 tej
ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust.
3 charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21
ust. 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu
socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu
eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego
na tej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r. I OSK 732/10).
Zasady realizacji wyroków sądu orzekających eksmisję i przyznających prawo do
lokalu socjalnego określają przepisy z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego. Gmina nie może ustalać zasad realizacji wyroków
sądu, ani modyfikować ustawowego pojęcia "dostarczyć lokal socjalny".
Sąd zgodził się z zarzutami skargi, że zaskarżone przepisy uchwały
uniemożliwiają właścicielom lokali podlegających opróżnieniu wykonanie wyroków
eksmisyjnych w drodze przymusu państwowego i przerzucają obowiązki gminy na
podmioty w żaden sposób nie zobowiązane do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
członków wspólnoty samorządowej. Uwalniają też gminę od obowiązku wypłaty
odszkodowań, mimo niedostarczenia lokalu socjalnego. Wbrew twierdzeniom Rady
Miejskiej w S. S., nawet ewentualna odmowa zawarcia umowy najmu lokalu
socjalnego przez osobę uprawnioną nie oznacza niemożliwości przeprowadzenia
eksmisji do takiego lokalu; w takim bowiem przypadku osoba taka zobowiązana
jest uiszczać co miesiąc odszkodowanie (art. 18 ust. 1 ustawy).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Szczecinie wniosła Rada Miejska w S. S., reprezentowana
przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości ewentualnie jego
zmianę przez oddalenie skargi w całości.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi
zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 14 ust.
1 i 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001
r. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że doszło do
naruszenia interesu prawnego skarżącej Agencji przez pozbawienie wykonywania
prawa własności tj. uznanie, iż doszło do naruszenia art. 140 k.c., a
ponadto przez uznanie, że skarżąca jako właściciel lokalu mieszkalnego została
pozbawiona uprawnienia do zrealizowania w drodze przymusu państwowego egzekucji
sądowej z prawomocnego i wykonalnego wyroku sądowego w świetle art.
776 k.p.c. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miejskiej w S. S.,
błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na
orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21
ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001
r. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że regulacja
w § 29 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. S. stanowi przekroczenie
kompetencji Rady w zakresie dookreślenia zasad wynajmowania lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. S. oraz udzielania pomocy w
zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty
samorządowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie
z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jeżeli w wyroku
nakazującym opróżnienie lokalu sąd przyzna określonej osobie uprawnienie do
otrzymania lokalu socjalnego, obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na
gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu, podlegającego
opróżnieniu. Orzekając o uprawnieniu do lokalu socjalnego, Sąd nakazuje
wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu, który dłużnik faktycznie zajmuje, do
czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W
przedmiotowej sprawie uprawnienie dotyczyło osób wymienionych w art. 45
ust. 3 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, którym sąd nakazał
opróżnienie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego WAM. Sąd jednocześnie
przyznał tym dłużnikom, a nie wierzycielowi czyli Agencji, uprawnienie do
złożenia im przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Do tego
więc czasu zostaje wstrzymane opróżnienie lokalu, a nie do chwili faktycznego
zamieszkania dłużnika w zaoferowanym lokalu socjalnym. W ocenie skarżącej, nie
można utożsamiać obowiązku Gminy złożenia oferty dłużnikowi umowy najmu lokalu
socjalnego z obowiązkiem Gminy przetrzymywania lokalu socjalnego i braku
możliwości oferowania tego lokalu socjalnego kolejnemu dłużnikowi, gdy
poprzedni odmówił zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz jego zasiedlenia,
do czasu gdy wierzyciel otrzyma klauzulę wykonalności i wskaże komornikowi ten
lokal socjalny jako lokal, do którego komornik w drodze egzekucji przeprowadzi
dłużnika wbrew jego woli. W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia polega na
przyjęciu, iż w przypadku przyznania dłużnikowi prawa do lokalu socjalnego,
obowiązek Gminy wygasa w momencie zaoferowania dłużnikowi umowy najmu
konkretnego lokalu socjalnego. W momencie zaś, gdy dłużnik odmawia zawarcia
takiej umowy i nie zamierza dobrowolnie przenosić się do lokalu socjalnego,
Gmina ma prawo zaoferować taki lokal socjalny kolejnemu dłużnikowi. Z chwilą
nastąpienia tych zdarzeń, wierzyciel przedkładając powyższą dokumentację, przy
wniosku o nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności, otrzymuje klauzulę
wykonalności. Gmina nie ma jednak wpływu na to, kiedy wierzyciel wystąpi o
klauzulę wykonalności i kiedy wierzyciel ją otrzyma oraz kiedy podejmie działania
w ramach postępowania egzekucyjnego, gdyż Miasto nie jest już uczestnikiem
postępowania egzekucyjnego. Termin trzydniowy określony w § 29 zaskarżonej
uchwały, w odniesieniu do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził
nieważność, nie dotyczy postępowania egzekucyjnego, ale terminu instrukcyjnego,
stanowiącego uszczegółowienie procedury zawartej w uchwale, polegającej na tym,
iż dłużnikowi zakreślono termin do złożenia oświadczenia woli, czy zawiera
umowę najmu na lokal socjalny, czy odmawia zawarcia takiej umowy. Wojewódzki
Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał ten etap postępowania oraz treść § 29
uchwały za ingerencję w postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne
zaczyna się później z wniosku wierzyciela, który wszczyna to postępowanie w celu
nadania klauzuli wykonalności i na podstawie uzyskanego tytułu wykonalności
kieruje sprawę do komornika, który w drodze egzekucji przenosi takiego
dłużnika, ale do lokalu zamiennego, a nie socjalnego.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z chwilą odmowy
przez dłużnika zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego prawo dłużnika do
otrzymania takiego lokalu wygasa i nie jest już wstrzymana eksmisja tegoż
dłużnika z lokalu, czego wyrazem jest nadanie przez Sąd klauzuli wykonalności
orzeczeniu sądowemu w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W ocenie Rady
Miejskiej, trzydniowy termin ma służyć temu, aby dłużnik wypowiedział się, czy
zawrze umowę najmu lokalu socjalnego z Gminą, czy nie i termin ten nie jest
skierowany w żadnej mierze do wierzyciela, a o klauzulę wykonalności wierzyciel
występuje dopiero, gdy dysponuje informacją, że dłużnik odmówił zawarcia umowy
o najem zaoferowanego mu lokalu socjalnego. Gmina nie ma obowiązku oczekiwać do
chwili, kiedy wierzyciel uzyska tytuł wykonawczy i do tegoż lokalu socjalnego
komornik skieruje dłużnika. Nie powoduje to braku możliwości wykonania eksmisji
przez wierzyciela, albowiem lokal socjalny z wykonaniem eksmisji nie ma nic
wspólnego, sama zaś eksmisja wykonywana jest do lokalu zamiennego, którego
gmina nie ma już obowiązku zapewniać. Gmina słusznie usuwa wyrok ze swojego
rejestru, albowiem dłużnik traci prawo do lokalu socjalnego i gmina nie ma już
obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego z tego wyroku.
Reasumując Rada Miejska w S. S. stoi na stanowisku, iż
brak przesłanek do stwierdzenia nieważności § 29 przedmiotowej uchwały,
ponieważ wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie,
uchwała nie dokonała modyfikacji ustawowego pojęcia "dostarczenia lokalu
socjalnego", a zaskarżony przepis uchwały nie uniemożliwia właścicielom
lokali podlegających opróżnieniu wykonania wyroków eksmisyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WAM wniosła o
oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania z
uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadnienie
prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie,
ponieważ zarzuty w niej podniesione są niezasadne. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Szczecinie kontrolując uchwałę Rady Miejskiej w S. S. z dnia
(...) listopada 2007 r. nr (...) w zaskarżonej jej części dokonał prawidłowej
wykładni przepisów art. 4 ust. 2, art. 14 ust.
1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy
z dnia 21 czerwca 2001 r.
Zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia w
niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy uregulowanie § 29
zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie przez
sąd administracyjny nieważności uchwały w tej części, na zasadzie określonej
w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),
powoływanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów
prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego
stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, która je
ustanowiła, przy czym jako akty o charakterze wykonawczym mają za zadanie
uszczegóławiać ustawy, normując zagadnienia powierzone ustawą do uregulowania z
uwzględnieniem specyfiki miejscowej oraz warunków i potrzeb społeczności
lokalnej. W drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzać, ani też
ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego poza
granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania. Z zasady
niesprzeczności i spójności systemu źródeł prawa wynika ponadto, iż akt prawa
miejscowego nie może naruszać norm powszechnie obowiązującego prawa.
Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego obejmuje
weryfikację przez sąd administracyjny - przy odwołaniu się do kryterium
zgodności uchwały z prawem - subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała
naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli
przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie była uchwała
Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim podjęta w wykonaniu art. 21 ust.
1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., określająca zasady
wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. S.
Natomiast przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był § 29 tej
uchwały regulujący zasady dostarczania przez Gminę lokali socjalnych osobom, w
stosunku do których sąd w wyroku eksmisyjnym, stosownie doart. 14 ust.
1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., przyznał prawo do otrzymania takiego
lokalu. Podniesiony przez WAM zarzut wobec uregulowania zawartego w § 29
uchwały odnosił się do przyjętego przez Radę sposobu postępowania organu Gminy
i warunków zwolnienia się przez Gminę z ustawowego obowiązku dostarczenia
lokalu socjalnego w takich przypadkach. Zakwestionowana regulacja odnosiła się
do 3-dniowego - licząc od otrzymania od Gminy oferty zawarcia umowy najmu
lokalu socjalnego - terminu, w którym osoba uprawniona do otrzymania lokalu
socjalnego powinna stawić się w urzędzie w celu zawarcia umowy najmu lokalu
oraz zwolnienia się Gminy z ustawowego obowiązku dostarczenia lokalu w razie
nieprzyjęcia oferty (niepodpisania umowy najmu lokalu socjalnego lub
niestawienia się tej osoby), a w konsekwencji wykreślenia tej osoby z rejestru
wyroków, co skutkowałoby tym, że właściciel lokalu podlegającego opróżnieniu
nie mógłby skorzystać ze środków prawnych zapewniających wykonanie wyroku
stwierdzającego uprawnienie eksmitowanego do lokalu socjalnego.
Stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji
dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zasadnie stwierdził, że w części
obejmującej uregulowania § 29 uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym
stwierdzenie jej nieważności w tej części. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na
prawidłowo zinterpretowanych przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001
r. uznając, że uchwała w § 29 wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 21
ust. 3 tej ustawy; obejmuje bowiem swoim uregulowaniem kwestie
wykraczające poza kategorię spraw określoną w przepisie upoważniającym, a
dotyczące spraw uregulowanych w art. 14 tej ustawy, który jest
przepisem szczególnym adresowanym do sądów orzekających w sprawach eksmisji z
lokalu. W rezultacie § 29 uchwały rozstrzyga kwestie, które nie podlegają
uregulowaniu w ramach ogólnych zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu
Gminy. Zasady realizacji wyroków sądowych orzekających eksmisję, w tym także w
przypadkach przyznania w wyroku osobie eksmitowanej prawa do lokalu socjalnego,
określają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz
przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za
prawidłowe. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonej przez WAM części narusza bowiem
w sposób istotny wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego przez niezgodne z
uregulowaniami tych ustaw ograniczenie możliwości wykonania wyroku eksmisyjnego
zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Narusza tym samym interes prawny Agencji
reprezentującej prawa właściciela opróżnianego lokalu mieszkalnego.
Trzeba wziąć pod uwagę, że uzyskując tytuł wykonawczy
wierzyciel wszczyna egzekucję, mając przeświadczenie, że uzyska cel zamierzony
złożeniem pozwu o eksmisję. W świetle art. 776 k.p.c. postanowienie o
nadaniu wyrokowi klauzuli wykonalności oznacza, że tytuł ten nadaje się do wykonania,
że dopuszczalne jest prowadzenie na jego podstawie egzekucji i że organ
egzekucyjny powinien tytuł ten wykonać. Z ogólnej zasady prawomocności orzeczeń
sądowych (art. 365 § 1 k.p.c.) wynika, że nie tylko strony postępowania i
sąd, który orzeczenie wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a
w przypadkach przewidzianych w ustawie także osoby trzecie, związane są tym
orzeczeniem. Także w tym aspekcie trzeba oceniać przewidziany w ustawie
obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której sąd w prawomocnym
wyroku przyznał prawo do takiego lokalu. Uchwała rady gminy ustalająca zasady
wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobów gminnych nie może kształtować zasad
wynajmowania lokali mieszkalnych w sposób pozbawiający właściciela lokalu
możliwości wykonania prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Nie jest zgodna z
porządkiem prawnym sytuacja, kiedy właściciel dysponuje wprawdzie prawomocnym
wyrokiem orzekającym opróżnienie lokalu i uprawnienie osoby eksmitowanej do
lokalu socjalnego, jednak wyrok ten jest niewykonalny ze względu na ustalone
przez gminę restrykcyjne uwarunkowania przeprowadzenia lokatora do lokalu
socjalnego. Godziłoby to w prawo własności chronione normami Konstytucji R.P.
W świetle przedstawionych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej
należy uznać za pozbawione racji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na
podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
