W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca
1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst:
Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) gmina nie ma legitymacji biernej.
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej w W. przeciwko Gminie Miasta O. oraz małoletnim Paulinie D. i
Natalii D. reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową Danielę D. o
opróżnienie lokalu mieszkalnego i określenie odszkodowania, po rozstrzygnięciu
w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 19 sierpnia 2009 r. zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Elblągu postanowieniem z dnia 16
kwietnia 2009 r.:
"Czy gmina jest biernie legitymowana w procesie z
powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na
podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia
22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
(jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) gmina nie ma legitymacji
biernej.
Uzasadnienie
faktyczne
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
w W. o opróżnienie lokalu mieszkalnego i przyznanie uprawnienia do lokalu
socjalnego przeciwko małoletnim Paulinie D. i Natalii D., reprezentowanym przez
przedstawicielkę ustawową Danielę D., oraz przeciwko Gminie O. o określenie
odszkodowania na wypadek, gdyby pozwani małoletni nie opuścili lokalu wskutek nieotrzymania
lokalu socjalnego, Sąd Rejonowy w Ostródzie wyrokiem z dnia 22 października
2008 r. nakazał małoletnim opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz przyznał im
prawo do lokalu socjalnego, a w pozostałej części oddalił powództwo.
Uzasadniając wyrok w części oddalającej powództwo, Sąd
Rejonowy wskazał na art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 41, poz. 298 ze zm. - dalej: "u.z.S.Z.R.P."), zgodnie z
którym, w przypadku wykwaterowania małoletniego dyrektor oddziału regionalnego
Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego,
orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału
w procesie gminy oraz określenie odszkodowania. Sąd uznał, że żądanie
określenia odszkodowania na wypadek nieprzyznania małoletnim pozwanym lokalu
socjalnego nie mogło zostać uwzględnione, gdyż było żądaniem przedwczesnym, a
ponadto ze względu na brak interesu prawnego po stronie powódki, właścicielowi
lokalu bowiem przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art.
417 k.c. i art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o
ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu
cywilnego jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm. - dalej:
"u.o.p.l.").
Przy rozpoznaniu apelacji od tego wyroku Sąd Okręgowy
w Elblągu powziął poważne wątpliwości prawne przedstawione w przedłożonym
zagadnieniu prawnym.
Uzasadnienie
prawne
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione zagadnienie prawne związane jest z
wykładnią art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że
dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej:
"Agencja") może, w określonych wypadkach, doprowadzić do przymusowego
przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych, pozostających w
zasobach Agencji. Do przymusowego wykwaterowania dochodzi zasadniczo w trybie ustawy z
dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn.
tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), jednakże w myśl art. 45
ust. 3 u.z.S.Z.R.P., wobec ściśle oznaczonego kręgu osób, w tym
małoletniego, dyrektor Agencji nie wszczyna takiego postępowania, lecz wytacza
powództwo o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu
do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz o
określenie odszkodowania. Powstaje pytanie, czy ze zwrotu "wezwanie do
udziału w procesie gminy", który sąsiaduje z "określeniem
odszkodowania" wynika legitymacja bierna gminy w sprawie o ustalenie
przyszłego odszkodowania na rzecz Agencji na wypadek, gdyby gmina nie
dostarczyła lokalu socjalnego eksmitowanym.
Tego rodzaju odszkodowanie określone jest w ustawie o
ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 18 ust. 4, jeżeli gmina nie
dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku,
właścicielowi lokalu, z którego dokonano eksmisji, przysługuje roszczenie
odszkodowawcze do gminy. W interesie gminy postanowiono w art. 15 ust. 2,
że w sprawie o opróżnienie lokalu sąd z urzędu zawiadamia gminę właściwą ze
względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu w celu
umożliwienia jej wstąpienia do sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 3, do
udziału gminy w sprawie o opróżnienie lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o
interwencji ubocznej, z wyjątkiem art. 78, art. 79zdanie drugie i art.
83 k.p.c.; gmina nie musi wykazywać interesu prawnego, a jej przystąpienie
następuje po stronie powoda.
Z zestawienia art. 15 ust. 2 i 3 oraz art.
18 ust. 4 u.o.p.l. wynika zatem, że gmina została obciążona
odpowiedzialnością odszkodowawczą na wypadek niedostarczenia lokalu socjalnego
osobie eksmitowanego, jeżeli z tego faktu powstała szkoda wobec właściciela
lokalu. Jednocześnie w interesie gminy jest ona zawiadamiana o wszczęciu
postępowania w sprawie o eksmisję w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w
sprawie w charakterze interwenienta ubocznego po stronie powoda. Przepis art.
1a u.o.p.l. stanowi jednak wyraźnie, że jej przepisów nie stosuje się do
lokali pozostających w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wymaga w
związku z tym wyjaśnienia, czy gmina w sprawie o eksmisję przeciwko
małoletniemu oraz o określenie odszkodowania ma status interwenienta ubocznego,
czy też powinna występować jako pozwana.
Nie można ze zwrotu o charakterze procesowym
"wezwać gminę do wzięcia udziału w sprawie" wyciągać wniosku, że
gmina ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą wobec Agencji. Odpowiedzialność
odszkodowawcza, niezależnie od rodzaju (deliktowa, kontraktowa, gwarancyjna),
musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach prawa cywilnego materialnego.
Jeżeli zatem gmina miałaby ponosić wobec Agencji odpowiedzialność kontraktową,
musiałoby uprzednio istnieć jej zobowiązanie wobec tego podmiotu do
dostarczenia eksmitowanemu lokatorowi lokalu socjalnego. Tym bardziej
zobowiązanie takie jest wymagane w przypadku gwarancyjnej odpowiedzialności
odszkodowawczej, nie ma jednak żadnych podstaw w obowiązującym prawie do
konstruowania takich zobowiązań. Odpowiedzialność gminy wobec właściciela jest
zatem odpowiedzialnością deliktowa.
Odpowiedzialność deliktowa gminy jest jednak
odpowiedzialnością wyjątkową ze względu na specyficzną przesłankę bezprawności.
Gmina, nie przyznając lokalu uprawnionemu, nie postępuje wbrew powszechnie
obowiązującym regułom (przepisom lub zasadom współżycia społecznego), lecz
jedynie wbrew treści zobowiązania wykreowanego konstytutywnym orzeczeniem sądu.
Rozwiązanie przyjęte przez prawodawcę w art. 18 ust. 4 u.o.p.l. jest
konstrukcją tzw. zobowiązania ze skutkiem ochronnym wobec osób trzecich. Innymi
słowy, zobowiązanie nastawione na ochronę interesu wierzyciela pośrednio chroni
interesy osób trzecich; w tym wypadku także interes właściciela lokalu.
Niedostarczenie lokalu socjalnego powoduje, że eksmitowany wciąż zajmuje lokal
właściciela, a ten ponosi przez to szkodę. Gmina może być zatem pociągnięta do
odpowiedzialności odszkodowawczej deliktowej tylko dlatego, że pozwala na to art.
18 ust. 4 u.o.p.l.
Nie można uznać, że reguła wynikająca z art. 18
ust. 4 u.o.p.l. może być przeniesiona na grunt ustawy o zakwaterowaniu Sił
Zbrojnych, nie jest więc uzasadnione twierdzenie, iż gmina ponosi analogiczną
odpowiedzialność deliktową wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za zaniechanie
w dostarczeniu lokalu socjalnego osobom eksmitowanym. Jak stwierdzono,
jednoznaczne brzmienie art. 1a u.o.p.l. wskazuje, że przepisów ustawy
nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Agencji. Dotyczy to zatem także art.
18 ust. 4, który ma charakter wyjątkowy, a jego "wyjątkowość" polega
na tym, że gdyby go nie było, nie byłoby możliwe pociągnięcie gminy do
odpowiedzialności odszkodowawczej wobec właściciela lokalu. Przepis taki
powinien być zatem interpretowany ściśle. Ponadto nie można stawiać znaku
równości pomiędzy Agencją a właścicielem lokalu, o którym stanowi ustawa o
ochronie praw lokatorów i z jednakowego położenia wyciągać wniosku o możliwości
odpowiedniego stosowania art. 18 ust. 4 do lokali znajdujących się w
dyspozycji Agencji.
Położenie prawne i funkcjonalne Agencji oraz
właściciela lokalu, o jakim mowa w art. 18 ust. 4 u.o.p.l., jest
różne. Agencja dostarcza lokali żołnierzom i członkom ich rodzin ze względów
związanych z bezpieczeństwem państwa. Trudno zatem zgodzić się ze
stwierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) ma ponosić
odpowiedzialność odszkodowawczą wobec Skarbu Państwa reprezentowanego przez
Agencję za zaniechanie w dostarczeniu lokalu socjalnego bliskim byłego
żołnierza służącego obronności i bezpieczeństwu państwa ucieleśnianego w
stosunkach cywilnych przez Skarb Państwa.
Inaczej przedstawia się zasadność odszkodowania za
zaniechanie gminy wobec "cywilnego" właściciela lokalu. Ustawa o
ochronie lokatorów nakłada na właściciela nieruchomości lokalowych -
wynajmującego szczególne obowiązki. Jeżeli dochodzi do orzeczenia eksmisji,
właściciel lokalu nie musi ponosić dalszych obciążeń i należy mu się
odszkodowanie. Położenie Agencji i "cywilnego" właściciela lokalu nie
przystają do siebie i choćby z funkcjonalnego punktu widzenia nie można wobec
Agencji stosować regulacji art. 18 ust. 4 u.o.p.l. W konkluzji należy
uznać, że odpowiedzialność deliktowa gminy wobec Agencji mogłaby opierać się
jedynie na zasadach ogólnych, zawartych w kodeksie cywilnym.
Także z procesowego punktu widzenia legitymacja bierna
gminy budzi zastrzeżenia. Z uzasadnienia zagadnienia prawnego wynika, że Sąd
Okręgowy zakłada, iż w art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. zawarta jest
instytucja dopozwania, jednocześnie jednak wyraźnie wskazuje, że małoletnich
dotyczy eksmisja i uprawnienie do żądania lokalu socjalnego, natomiast gminy
odpowiedzialność odszkodowawcza wobec Agencji. Stanowisko to jest błędne, gdyż
dopozwanie ma sens tylko wtedy, gdy okazuje się, że powództwo nie zostało
wniesione przeciwko osobie, która powinna być pozwana i następuje w toku
sprawy, a nie na jej początku (art. 194 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.).
Ponadto dopozwanie dotyczy sytuacji, w której co najmniej dwa podmioty są
pozwane w sprawie, a roszczenie procesowe skierowane jest przeciwko obu
pozwanym, a nie tylko jednemu. (...)
Nie można zaakceptować wykładni art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P.,
w myśl której zwrot "wezwanie do udziału w procesie gminy" oznacza
dopozwanie, przy czym w stosunku do gminy wytoczone jest powództwo o ustalenie
odpowiedzialności odszkodowawczej, a wobec małoletniego powództwo o eksmisję i
przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego; są to dwie sprawy z różnymi
pozwanymi - sprawa o eksmisję i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego
(małoletni) oraz sprawa o ustalenie odszkodowania (gmina). Przepis art. 45
ust. 3 u.z.S.Z.R.P. jednak wyraźnie mówi o jednym pozwie i "wezwaniu
do udziału w sprawie gminy", nie daje zatem podstaw do wniesienia dwóch
różnych powództw w dwóch różnych sprawach ani do uznania, że reguluje
dopozwanie gminy.
W art. 15 ust. 2 i 3 u.o.p.l.
ustawodawca wskazał, że gmina może być interwenientem ubocznym w sprawie o
eksmisję, a w art. 18 ust. 4 uregulował odpowiedzialność
odszkodowawczą gminy wobec właściciela lokalu. W art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P.
postanowiono jedynie o "wezwaniu do udziału w procesie gminy". Sąd
Okręgowy, odwołując się do ustawy o ochronie praw lokatorów i porównując
pozycję gminy z pozycją gminy w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie
zauważył, że gmina w postępowaniu o eksmisję występuje w charakterze
interwenienta ubocznego, o czym wyraźnie stanowi art. 15 ust. 2 oraz 3 u.o.p.l.
Z art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., stanowiącego o wezwaniu do wzięcia
udziału w sprawie gminy, nie wynika inna regulacja. (...)
W konsekwencji należało uznać, że w sprawie z
powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na
podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej gmina nie ma legitymacji
biernej.
Z tych przyczyn orzeczono, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).
